Europarecht

Aktenzeichen  11 N 18.2182

Leitsatz

1. Art. 6 Abs. 1 EMRK steht einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts durch Beschluss gem. § 47 Abs. 5 S. 1 VwGO nicht entgegen, da sich aus dieser Norm keine absolute Verpflichtung zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung ergibt.  (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)
2. Ein Gemeinderatsbeschluss ist keine Rechtsvorschrift im formellen Sinne, sondern ein auf einer förmlichen Abstimmung beruhender Willensbildungsakt.  (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
3. Wendet sich der Antragsteller in einem Normenkontrollantrag gegen den Beschluss eines Gemeinderats, fehlt es dem Antragsteller an der Antragsbefugnis, weil ein Gemeinderatsbeschluss, der keine rechtliche Außenwirkung entfaltet, keine subjektiv-öffentlichen Rechte des Antragstellers beeinträchtigen kann.  (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
IV. Der Streitwert wird auf 40.000,- Euro festgesetzt.
V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.
Der Antragsteller, der als Rechtsanwalt und angestellter Taxifahrer ohne eigene Konzession in München tätig ist, wendet sich gegen die Nahverkehrsplanung der Antragsgegnerin.
Am 30. September 2015 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin in öffentlicher Sitzung etliche Beschlüsse zur Nahverkehrsplanung. Der Antrag unter Tagesordnungspunkt B 22 „ÖPNV-Offensive I: den Nahverkehrsplan für München fortschreiben, Antrag Nr. 08-14/A 00472 vom 12. Dezember 2008“ lautete „Das Planungsreferat wird beauftragt, im Benehmen mit der MVG den Nahverkehrsplan fortzuschreiben. Der Nahverkehrsplan soll dem Fahrgastzuwachs der vergangenen Jahre und den Planungen zur Siedlungsentwicklung Rechnung tragen und Prioritäten der Realisierung setzen“ und wurde vom Stadtrat „nach Antrag“ beschlossen.
Am 30. September 2016 beantragte der Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
den Beschluss der Antragsgegnerin vom 30. September 2015 wie folgt gemäß § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam zu erklären:
„ÖPNV-Offensive I: Den Nahverkehrsplan für München fortschreiben.
Antrag: Das Planungsreferat wird beauftragt, im Benehmen mit der MVG den Nahverkehrsplan fortzuschreiben. Der Nahverkehrsplan soll dem Fahrgastzuwachs der vergangenen Jahre und den Planungen zur Siedlungsentwicklung Rechnung tragen und Prioritäten der Realisierung setzen.“
und führte zur Begründung aus, die Antragsgegnerin wolle mit diesem Beschluss ihrer Pflicht als Aufgabenträger (§ 8 Abs. 3 PBefG) nachkommen, einen Nahverkehrsplan zu entwickeln. Der Beschluss sei im Zusammenhang mit den weiteren Beschlüssen der Antragsgegnerin vom 30. September 2015 über den Nahverkehrsplan dahin auszulegen, dass sie entgegen gesetzlicher Vorgaben beabsichtige, das ÖPNV-Netz ausschließlich mit ihrer Eigengesellschaft der Münchner Verkehrsgesellschaft mbH (MVG) weiterzuentwickeln. Taxis würden von der Entwicklung und Planung des ÖPNV-Netzes ausgeschlossen. Es werde abstrakt und allgemeinverbindlich die Wirkung von § 8 Abs. 2 PBefG, Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 BayÖPNVG außer Kraft gesetzt, wozu der Antragsgegnerin die Kompetenz fehle. Ihre Norm verstoße zugleich gegen europäisches Wettbewerbsrecht, weshalb er die Vertretung der EU-Kommission in München über den Sachverhalt informiert habe. Er habe bei der Antragsgegnerin die Einrichtung von neun Taxibedarfsständen beantragt, weil diese zu seiner Berufsausübung und zugleich zur ÖPNV-Versorgung der Bevölkerung nötig seien. Keiner seiner Anträge sei bearbeitet worden. Nur zwei Anträge (O.platz, G.str. 4) seien rechtshängig. Die Antragsgegnerin habe des Öfteren gegen ihn Bußgeldverfahren wegen angeblich unerlaubter Berufsausübung eröffnet. Die von ihm beantragten Taxistände lägen mit Ausnahme der beiden Erotikclubs innerhalb der steigende Besucherzahlen verzeichnenden „Feiermeile“. Es habe sich deshalb besonders an den beantragten Stellen ein faktisches Netz von Taxiständen gebildet, um die Nachfrage zu befriedigen. Der Nahverkehrsplan sei eine Rechtsnorm im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Seine Antragsbefugnis ergebe sich aus seiner Berufsfreiheit. Der streitgegenständliche Beschluss der Antragsgegnerin sei rechtswidrig, weil Bundesrecht nachteilig abgeändert werde. Taxis seien in München Teil des ÖPNV, da sie hier besonders nachts in der Partymeile dessen Lücken schlössen. Die Unternehmer seien frühzeitig zu beteiligen. Der streitgegenständliche Beschluss regle eine enge, dauerhafte und notwendige Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Antragsgegnerin und dem Eigenbetrieb MVG. Damit werde das Unternehmen MVG unzulässig bevorzugt. Es sei Pflicht der Aufgabenträger, selbst den Nahverkehrsplan aufzustellen, zu entwickeln und fortzuschreiben.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Der Antragsteller greife nicht den fortzuschreibenden Nahverkehrsplan an, sondern den Beschluss der Vollversammlung des Stadtrats der Antragsgegnerin vom 30. September 2015, durch den die Verwaltung beauftragt werde, den Nahverkehrsplan fortzuschreiben. Dieser Beschluss bedürfe noch der Umsetzung durch die Verwaltung. Letzteres betreffe vor allem auch den Teil des Beschlusses, der die Aktualisierung und Ergänzung des „Nahverkehrsteils“ betreffe. Mit dem Beschluss sei lediglich der Bericht zur Fortschreibung des Nahverkehrsplans zur Kenntnis genommen, jedoch der fortzuschreibende Nahverkehrsplan selbst noch nicht in Gänze beschlossen worden. Dies sei erst in einem nächsten Schritt der Fall, d.h. der Stadtrat werde gesondert über den fortgeschriebenen Nahverkehrsplan entscheiden. Denn die Verabschiedung eines Nahverkehrsplans stelle keinen Akt der laufenden Verwaltung dar. Der Antragsteller sei darüber hinaus nicht antragsbefugt. Die Nahverkehrsplanung erfolge im öffentlichen Interesse und besitze keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit gegenüber Dritten. Insbesondere sei keine Verletzung der Berufsfreiheit erkennbar. Der Antrag sei auch nicht begründet. Der angegriffene Beschluss des Stadtrats verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Es werde angeregt, durch Beschluss zu entscheiden.
Am 23. Februar 2017 beantragte der Antragsteller weiter,
das Verfahren gemäß § 94 VwGO in europarechtskonformer Auslegung auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof die Fragen zur Klärung vorzulegen,
ob wegen des Ziels der praktischen Wirksamkeit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 (VO 1370/2007/EG) in Bezug auf öffentliche Dienstleistungsaufträge und deren Vergabe die nationale Prozessnorm des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal „von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften“ so auszulegen sei, dass sie Handlungen der zuständigen Behörde im Sinne der Verordnung erfasse, die abstrakt-generell geeignet seien, den Zielen der Verordnung zuwiderzulaufen und
ob einer Handlung der Antragsgegnerin, mit der sie den von ihr rechtlich getrennten, aber von ihr beherrschten Eigenbetrieb (MVG) mit der Nahverkehrsplanung beauftrage bzw. beleihe, so dass spätere „Betrauungsakte“ über öffentliche Dienstleistungsaufträge nicht mehr getrennt würden, europäisches Recht entgegenstehe. Verletzen solche Handlungen Wettbewerbsrecht, weil sie eine unzulässige Beihilfe darstellen und zugleich die Niederlassungsfreiheit behindern, da Konkurrenten vom Marktwissen und vom Zugang zum Markt ferngehalten würden?
Am 4. Mai 2017 beantragte der Antragsteller die Bewilligung von Prozesskostenhilfe, was der Senat mit Beschluss vom 15. Mai 2017 (11 N 16.2010) ablehnte.
Mit Schreiben vom 23. Mai 2017 teilte der Antragsteller mit, dass er sein weiteres Vorgehen von der Entscheidung der EU-Kommission abhängig mache, die seine Beschwerde behandle, und trat der Rechtsauffassung des Senats in dem Prozesskostenhilfebeschluss entgegen. Mit Schreiben vom 4. September 2018 rügte er, dass die Stadtwerke München (SWM) rechtswidrig „federführend“ ohne vorherige Ausschreibung mit der Planung der Straßenbahnlinie Nordtangente durch den Englischen Garten beauftragt worden seien. Dieses Projekt zeige, dass man den streitgegenständlichen rechtsverbindlichen Beschluss auch in die Tat umsetze und sich bei Planung und Ausbau entgegen den gesetzlichen Vorgaben des Personenbeförderungsgesetzes zulasten auch des Taxigewerbes allein auf den Eigenbetrieb MVG konzentriere und ihm unzulässige überhöhte finanzielle Mittel zukommen lasse. Es werde offensichtlich gegen Vorschriften der Bayerischen Gemeindeordnung verstoßen, speziell die Vorschriften über eine sparsame Haushaltsführung. Aus der Handhabung und Formulierung dieses Projekts unter „Federführung“ der SWM sei zu ersehen, dass der streitgegenständliche Beschluss nicht als normale Anhörung der MVG bzw. SWM als Verkehrsunternehmen zu verstehen sei. Es finde eine Übertragung hoheitlicher ÖPNV-Planung auch zulasten des Taxigewerbes statt. Die Formulierung „unter Federführung des SWM“ spreche dafür, dass diese die letztendlich gültige Entscheidung auch gegenüber der eigenen Stadtverwaltung treffen solle. Er habe deshalb eine erneute Beschwerde an die EU-Kommission gerichtet.
Im Rahmen der Anhörung gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO erklärte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 17. Oktober 2019 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung. Der Antragsteller nahm mit Schreiben vom 4. November 2019 nochmals in der Sache Stellung und rügte insbesondere die „hochriskante Unternehmensführung“ der MVG, im Einzelnen den Einsatz von Minibussen, den Bau der Straßenbahnlinie durch den Englischen Garten und die Bereitstellung eines Mietwagenservices sowie von E-Scootern. Er beantragte, dem EuGH die Frage vorzulegen,
ob Art. 2 lit. i VO 1370/2007/EG, öffentliche Dienstleistungsaufträge, so auszulegen ist, dass damit auch eine oder eine Mehrzahl vorheriger Planungen als Dienstleistungsverträge erfasst sind, welche mit späterer endgültiger Vergabe des genannten Auftrages in engem Zusammenhang stehen.
Der Wortlaut des Art. 2 lit. i VO 1370/2007/EG lege nahe, dass damit auch behördliche Handlungen im Vorfeld erfasst sein sollten, die für die spätere Vergabe wesentlich seien. Die Auslegung sei entscheidungserheblich. Sollte sich die Ausrichtung der ÖPNV-Planung durch den streitgegenständlichen Beschluss allein auf die MVG oder unter erheblicher Beteiligung der MVG als Dienstleistungsaufträge und rechtsverbindliche Akte nach Art. 2 lit. i VO 1370/2007/EG darstellen, würde diese Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Planung nicht rechtsverbindlich sei, entgegenstehen. Gegen diese Meinung spreche auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2003 (4 CN 6.03). Bei dem Stadtratsbeschluss über die ÖPNV-Offensive I handle es sich um eine rechtswidrige finale Rechtsnorm, nämlich die grundlegende Letztentscheidung des Stadtrats, über die sich die vollziehende Verwaltung nicht hinwegsetzen könne. Die Voraussetzungen für eine Entscheidung durch Beschluss seien nicht gegeben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 6.6.2014 – 2 BN 1.13) ergebe sich aus Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention ein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung, sofern die Inanspruchnahme des Gerichts wie hier nicht rechtsmissbräuchlich sei. Die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung. Der Terminierung des Normenkontrollverfahrens 8 CN 2.19 (11 N 17.1693) zu § 2 Abs. 1 Münchner Taxiordnung auf Januar 2020 sei der Wille des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmen, für die Öffentlichkeit wesentliche Fragen des Personenbeförderungsgesetzes bezüglich Taxis zu erörtern und Diskussionen in Fachkreisen anzustoßen. Die Frage, ob Festlegungen in Nahverkehrsplänen Rechtsnormcharakter hätten, sei obergerichtlich noch nicht beantwortet. Mit dem streitgegenständlichen Beschluss sei die Grenze überschritten, wo ein Teil des Nahverkehrsplans nicht nur eine gewichtete Abwägung für folgende Entscheidungen aufzeige, sondern verbindlich als letztes Wort vorgebe, wie eine künftige Entscheidung im Zusammenhang mit diesem Beschluss zu erfolgen habe. Das Bundesverwaltungsgericht könne der Verwaltung damit rechtliche Grenzen aufzeigen, was sie noch in Nahverkehrsplänen festlegen dürfe, um spätere Entscheidungen vorzubereiten, ohne sie zulasten Dritter schon vorher verbindlich zu regeln. Seine Rechtsposition werde durch den erfolgreichen Normenkontrollantrag gegen § 2 Abs. 1 der Taxiordnung verbessert. Auch nach Wegfall dieser Vorschrift könnten jedoch Bußgeldbescheide auf § 47 Abs. 2 und § 61 Abs. 1 Nr. 3e PBefG gestützt werden, was aber das zu schützende Rechtsgut des unter Einbeziehung von Taxis gestalteten ÖPNV-Netzes voraussetze. Die Standplatzpflicht diene heute nicht mehr der Ordnung im Straßenverkehr. Dafür sei die Straßenverkehrsordnung zuständig. Das Bundesverwaltungsgericht werde voraussichtlich seine Ansicht bestätigen, dass es ein ÖPNV-Netz unter Einbeziehung von Taxis entgegen der gesetzlichen Vorgaben nicht gebe und das ihm vorgeworfene Verhalten unerlaubter Taxibereitstellung dem Willen des Gesetzgebers nach § 8 Abs. 2 und 3 PBefG entspreche, das ÖPNV-Netz als Taxifahrer mit vielen anderen so ergänzt zu haben, dass den Münchner Partygängern eine real vollwertige Alternative zu motorisiertem Individualverkehr zur Verfügung stehe. Der erfolgreiche Normenkontrollantrag werde seine Rechtsposition verbessern. Denn es würde festgestellt, dass sich die ÖPNV-Planung der Antragsgegnerin in der Vergangenheit nur auf die MVG konzentriert habe und Taxis entgegen der Vorgabe des § 8 Abs. 2 PBefG nicht an der ÖPNV-Planung beteiligt worden seien. Die „marktwirtschaftlich“ notwendigen Taxistände wären daher keine Ordnungswidrigkeit, da sie von der Antragsgegnerin bei rechtmäßigem Handeln zu genehmigen seien. Mit dem Beschluss ÖPNV-Offensive I werde § 8 Abs. 3 Satz 6 und 7 PBefG verändert. In seiner Wirkung sei er mit den Zielen der Raumordnung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 ROG vergleichbar und stelle eine finale Rechtsnorm dar, welche zumindest gegen § 8 Abs. 2 und 3 Satz 6 und 7 PBefG verstoße. Was Gesetze auf Dauer abstrakt generelle abändere, könne selbst nur eine Rechtsnorm sein. Da das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs zu § 2 Abs. 1 Taxiordnung noch nicht rechtskräftig sei, sei diese Norm auch in dieser Sache zu berücksichtigen. Sie bilde im Zusammenhang mit dem streitgegenständlichen Stadtratsbeschluss ÖPNV-Offensive I eine ÖPNV-Negativplanung zulasten der Taxis, welche weder durch Art. 28 Abs. 2 GG noch durch den Planungsspielraum des Personenbeförderungsgesetzes gerechtfertigt sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten Bezug genommen.
II.
1. Der Senat entscheidet gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Des Einverständnisses der Beteiligten bedarf es hierzu nicht (vgl. BVerwG, B.v. 30.11.2017 – 6 BN 1.17 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 212 = juris Rn. 15). Vielmehr kommt es darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind (BVerwG a.a.O.). Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), wonach dann keine mündliche Verhandlung durchgeführt werden muss, wenn die Rechtssache keine Tatsachen- oder Rechtsfragen aufwirft, die sich nicht unter Heranziehung der Akten und der schriftlichen Erklärungen der Parteien angemessen lösen lassen (BVerwG, B.v. 30.7.2019 – 1 B 58.19 – juris Rn. 8; EuGH, U.v. 26.7.2017 – C-348/16 – [Moussa Sacko] ABl EU 2017, Nr. C 309, 12 f. = juris Rn. 47 m.w.N.).
Zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK stehen einer Entscheidung durch Beschluss nicht entgegen. Die Norm findet auf den vorliegenden Rechtsstreit keine direkte Anwendung. Dem Wortlaut nach gilt Art. 6 Abs. 1 EMRK nur für Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen und für strafrechtliche Anklagen. Auch wenn der Anwendungsbereich nach der Rechtsprechung des EGMR über das nationale Wortlautverständnis hinausgeht, werden jedenfalls Verfahren aus dem Kernbereich des öffentlichen Rechts weiterhin nicht davon erfasst (BVerwG, B.v. 30.7.2019 a.a.O. Rn. 11 m.w.N.). Die vom Antragsteller angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2014 (2 BN 1.13), die beamtenrechtliche Streitigkeiten zum Gegenstand hatte, die der EGMR zivilrechtlich einordnet, ist somit nicht einschlägig.
Davon unberührt bleibt, dass die vom EGMR zu Art. 6 Abs. 1 EMRK entwickelten Anforderungen bei konventionskonformer Anwendung im Rahmen der Ermessensausübung nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vom Berufungsgericht zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, B.v. 30.7.2019 a.a.O. zu § 130a VwGO). Das nach nationalem Recht in konventionskonformer Auslegung eröffnete Ermessen, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden, war hier jedoch auch nicht mit Blick auf Unionsrecht eingeschränkt oder ausgeschlossen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EGMR festgestellt, dass sich aus Art. 6 Abs. 1 EMRK keine absolute Verpflichtung zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung ergibt und eine solche Verpflichtung auch weder aus Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) folgt, wonach jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht hat, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen, noch aus einer anderen Bestimmung der Grundrechtecharta (EuGH, a.a.O. Rn. 40 m.w.N.). Erachtet das entscheidende Gericht eine umfassende Prüfung des Rechtsbehelfs allein auf der Grundlage des gesamten Akteninhalts für möglich, kann es von einer mündlichen Verhandlung absehen (vgl. BVerwG, B.v. 30.7.2019 a.a.O. Rn. 12; EuGH, a.a.O. Rn. 44). Nachdem vorliegend im Wesentlichen über Rechtsfragen gestritten wird, sich der Sachverhalt aus den Akten ergibt und die gegensätzlichen Rechtsstandpunkte der Beteiligten schriftlich umfänglich und ausreichend ausgetauscht worden sind, ist eine mündliche Verhandlung entbehrlich.
2. Der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO ist unzulässig.
2.1. Der Normenkontrollantrag ist unstatthaft, weil es sich bei dem streitgegenständlichen Stadtratsbeschluss der Antragsgegnerin vom 30. September 2015 zur Fortschreibung der Nahverkehrsplanung weder um eine Satzung oder Rechtsverordnung nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO handelt noch um eine „im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.
Ein Gemeinderatsbeschluss gemäß Art. 51 Abs. 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 796), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98), ist ein auf einer förmlichen Abstimmung beruhender Willensbildungsakt (Kreiselmeier in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand 1. August 2019, Art. 51 Anm. 4) und damit zweifelsfrei keine Rechtsvorschrift im formellen Sinn. Der streitgegenständliche Stadtratsbeschluss kann aber auch nicht als Rechtsvorschrift im materiellen Sinn qualifiziert werden, da er lediglich einen Planungsauftrag an die Verwaltung („Das Planungsreferat wird beauftragt, im Benehmen mit der MVG den Nahverkehrsplan fortzuschreiben. Der Nahverkehrsplan soll dem Fahrgastzuwachs der vergangenen Jahre und den Planungen zur Siedlungsentwicklung Rechnung tragen und Prioritäten der Realisierung setzen.“) enthält, jedoch keine abstrakt-generelle Regelung mit Verbindlichkeit nach außen trifft (vgl. Panzer in Schoch/Schneider/Bier, § 47 Rn. 24). Die maßgebliche unmittelbare Außenwirkung kommt einer Regelung erst dann zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet und durch sie gleichsam als „Schlussstein“ die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, B.v. 30.11.2017 a.a.O. Rn. 7). Schafft ein Stadtratsbeschluss bindende Vorgaben für die Verwaltung und wird im Rahmen der Durchführung eines Planungsauftrags eine federführende Stelle bestimmt, vermittelt ihm dies entgegen der Auffassung des Antragsstellers keine unmittelbare Wirkung gegenüber Dritten. Dem vom Antragssteller zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2003 (4 CN 6.03 – BVerwGE 119, 217), wonach der Begriff der Rechtsvorschrift weit auszulegen ist und Ziele der Raumordnung Gegenstand einer Normenkontrollklage sein können, lässt sich insoweit nichts Gegenteiliges entnehmen. Gemeinderatsbeschlüsse bedürfen regelmäßig des Vollzugs durch den ersten Bürgermeister gemäß Art. 36 Satz 1 GO oder durch eine von ihm beauftragte Person gemäß Art. 39 Abs. 2 GO, unabhängig davon, welches Sach- oder Rechtsgebiet sie betreffen, ob sie einen Verwaltungsakt, eine Prozesshandlung, ein bürgerlich-rechtliches Geschäft (einseitig oder Vertrag), eine Rechtsnorm (Satzung oder Verordnung) oder eine sonstige Rechtshandlung zum Gegenstand haben oder ob sie in öffentlicher Sitzung gefasst worden sind. Ansonsten kommt ihnen keine Außenwirkung zu, d.h. sind sie ein bloßes Internum (vgl. BayVGH, B.v. 24.5.2018 – 9 ZB 16.321 – DWW 2019, 229 = juris Rn. 11; B.v. 7.2.2012 – 20 ZB 11.2948 – juris Rn. 5; B.v. 3.2.2011 – 11 ZB 10.988 – juris Rn. 12; B.v. 11.8.2005 – 4 CE 05.1580 – BayVBl 2006, 733 = juris Rn. 26; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 36 GO Rn. 10; Pietzcker in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Februar 2019, § 42 Rn. 60).
Offen bleiben kann, ob ein Nahverkehrsplan nach § 8 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.8.1990 (BGBl I S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juli 2017 (BGBl I S. 2808), Art. 13 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern (BayÖPNVG) vom 30. Juli 1996 (GVBl S. 336), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98), oder einzelne Bestimmungen darin generell oder im Einzelfall je nach der konkreten Ausgestaltung und Detailtiefe materielle Rechtsnormen sein können, die der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO zugänglich sind (vgl. Brenner/Arnold, NVwZ 2015, 385 f. m.w.N.; Recht des ÖPNV, Praxishandbuch für den Nahverkehr, A 3 Nr. 3.3.3), da der nach dem Stadtratsbeschluss vom 30. September 2015 fortzuschreibende Nahverkehrsplan nicht Gegenstand des Verfahrens ist.
2.2. Da dieser Stadtratsbeschluss keine rechtliche Außenwirkung entfaltet, kann er auch keine subjektiv-öffentlichen Rechte des Antragstellers beeinträchtigen, dem somit auch die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis fehlt. Im Übrigen hat der Senat bereits entschieden, dass sich auch aus dem Nahverkehrsplan selbst keine subjektiven Rechte des Antragstellers auf Einrichtung oder Beibehaltung von Taxistandplätzen an konkreten Orten ableiten lassen und ihm das Personenbeförderungsrecht auch kein Recht auf eine bestimmte Nahverkehrsplanung vermittelt (BayVGH, B.v. 23.3.2017 – 11 ZB 16.1828 – juris Rn. 13).
3. Das Verfahren war auch nicht entsprechend § 94 VwGO auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung nach Art. 19 Abs. 3 lit. b des Vertrags über die Europäische Union (EUV) i.V.m. Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorzulegen. Abgesehen davon, dass gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs ein innerstaatliches Rechtsmittel gegeben ist (Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision) und schon deshalb keine Vorlagepflicht besteht, erachtet der Senat eine Vorabentscheidung zur Auslegung des Rechts der Europäischen Union, insbesondere von Art. 2 lit. i VO 1370/2007/EG, zum Erlass seiner Entscheidung auch nicht für notwendig. Dies gilt hinsichtlich sämtlicher vom Antragsteller im Verlauf des Normenkontrollverfahrens formulierten Fragen, so dass dahinstehen kann, ob nach seinem Schreiben vom 4. November 2019 alle oder nur noch die zuletzt formulierte Frage aus seiner Sicht entscheidungserheblich und vorzulegen sein sollen.
Entgegen seiner Auffassung bestehen keine vernünftigen Zweifel daran (vgl. Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Juni 2019, Art. 267 Rn. 58), dass der streitgegenständliche Auftrag des Stadtrats der Antragsgegnerin an das Planungsreferat, im Benehmen mit der MVG und unter Berücksichtigung des Fahrgastzuwachses der vergangenen Jahre und den Planungen zur Siedlungsentwicklung den Nahverkehrsplan fortzuschreiben, nicht „abstrakt-generell geeignet“ ist, den Zielen der Verordnung 1370/2007/EG zuwiderzulaufen. Die Verordnung bezweckt nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 VO 1370/2007/EG festzulegen, wie die zuständigen Behörden unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechts im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs tätig werden können, um die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu gewährleisten, die unter anderem zahlreicher, sicherer, höherwertig oder preisgünstiger sind als diejenigen, die das freie Spiel des Marktes ermöglicht hätte. Hierzu wird weiter festgelegt, unter welchen Bedingungen die zuständigen Behörden den Betreibern eines öffentlichen Dienstes eine Ausgleichsleistung für die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verursachten Kosten und/oder ausschließliche Rechte im Gegenzug für die Erfüllung solcher Verpflichtungen gewähren, wenn sie ihnen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegen oder entsprechende Aufträge vergeben (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 der VO 1370/2007/EG). Ein allgemeiner Planungsauftrag, der keinerlei konkrete inhaltliche Festlegungen enthält, kann diesen Normzweck nicht beeinträchtigen.
Die Frage, „ob einer Handlung der Antragsgegnerin, mit der sie den von ihr rechtlich getrennten, aber von ihr beherrschten Eigenbetrieb (MVG) mit der Nahverkehrsplanung beauftrage bzw. beleihe, so dass spätere `Betrauungsakte` über öffentliche Dienstleistungsaufträge nicht mehr getrennt würden, europäisches Recht entgegenstehe“, sowie die in diesem Zusammenhang vom Antragsteller angeführten weiteren Fragen sind teilweise nicht nachvollziehbar und stellen sich jedenfalls nicht. Der Planungsauftrag vom 30. September 2015, den der Antragsteller im Wortlaut samt Begründung in seiner Antragsschrift wiedergegeben hat, „regelt“ entgegen seiner Darstellung keine „enge, dauerhafte und notwendige Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Antragsgegnerin und dem Eigenbetrieb MVG“. Er enthält hierzu vielmehr nichts. Im Übrigen kann eine Gemeinde aufgrund der aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Organisationshoheit vorbehaltlich entgegenstehender gesetzlicher Regelungen, die hier nicht ersichtlich sind, die Organisationsform für die Erledigung ihrer Aufgaben bestimmen und daher auch eine Planungsaufgabe oder die Federführung für eine Planungsaufgabe einem privatrechtlich organisierten kommunalen Unternehmen übertragen (vgl. Mehde in Maunz/Dürig, GG, Stand März 2019, Art. 28 Rn. 65 ff.).
Auch gebietet es das Recht der Europäischen Union nicht, § 47 Abs. 1 VwGO dahin auszulegen, dass auch vorbereitende Willensbildungsakte, etwa in Form von Gemeinderatsbeschlüssen ohne Außenwirkung, hinsichtlich des Erlasses einer (etwaigen) Norm mit einem Normenkontrollantrag angegriffen werden können. Die Verordnung 1370/2007/EG enthält keine Vorgaben für die Ausgestaltung des innerstaatlichen Rechtsschutzes gegen das Handeln der zuständigen Behörden (Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr) und gibt daher für die Auslegung des § 47 Abs. 1 VwGO nichts her. Lediglich in Erwägung Nr. 21 wird ein wirksamer Rechtsschutz bzw. ein wirksames Nachprüfungsverfahren für die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge angesprochen. Rechtsschutz gegen nur vorbereitende Beschlüsse und Maßnahmen hinsichtlich der Nahverkehrsplanung der Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr wird in der Verordnung weder gefordert noch enthält sie entsprechende Regelungen. Unerheblich ist daher, ob der Taxiverkehr von dieser Verordnung überhaupt betroffen ist, insbesondere ob er zum öffentlichen Personenverkehr im Sinne von Art. 2 lit. a VO 1370/2007/EG gehört.
Ebenso wenig bestehen vernünftige Zweifel daran, dass der Begriff des öffentlichen Dienstleistungsauftrags im Sinne von Art. 2 lit. i VO 1370/2007/EG nicht „eine oder eine Mehrzahl vorheriger Planungen“ erfasst, die „mit endgültiger Vergabe des genannten Auftrages in engem Zusammenhang stehen“. Eine solche Auslegung stünde in völligem Gegensatz zum Wortlaut der Vorschrift, nach der ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag, der in Form eines gegenseitigen Vertrags (Übereinkunft) geschlossen werden, aber auch durch hoheitlichen Akt (Entscheidung der zuständigen Behörde) zustande kommen kann, eine Übereinkunft zwischen einer Behörde und dem Betreiber eines öffentlichen Dienstes mit dem Inhalt ist, den Betreiber mit der Verwaltung und Erbringung von öffentlichen Personenverkehrsdiensten zu betrauen, welche gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unterliegen (Kaufmann/Linke in Linke, VO (EG) 1370/2007, 2. Aufl. 2019, Art. 2 Rn. 40 f.). Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist entscheidend, dass es sich um einen oder mehrere rechtsverbindliche Akte handelt und somit beide Parteien rechtlich gebunden sind (Kaufmann/Linke, a.a.O.; vgl. die englische und französische Fassung: „legally binding acts confirming the agreement between a competent authority and a public service operator“, “actes juridiquement contraignants manifestant l’accord entre une autorité compétente et un opérateur de service public”). Zwar kann auch die einseitige Entscheidung der zuständigen Behörde, eine Dienstleistung selbst zu erbringen oder einen internen Betreiber mit der Durchführung zu betrauen, nach Art. 2 lit. i 2. Spiegelstrich VO 1370/2007/EG unter den Begriff des öffentlichen Dienstleistungsauftrags fallen (Kaufmann/Linke, a.a.O. Rn. 44; Zuck in Ziekow/Völlink, Vergaberecht, 3. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 19). Eine derartige Entscheidung ist aber ebenfalls nicht Gegenstand des streitgegenständlichen Stadtratsbeschlusses, der einen allgemeinen, inhaltlich offenen Planungsauftrag an die Verwaltung formuliert, aber ausweislich des eindeutigen Wortlauts von Antrag und Begründung keine Vorentscheidung über die Durchführung einer Verkehrsdienstleistung trifft. Dass ein Arbeitsauftrag des Stadtrats an die kommunale Verwaltung im Rahmen der bestehenden Geschäftsverteilung und Befugnisse für diese bindend ist, macht ihn nicht zu einem rechtsverbindlichen Akt mit einem Betreiber.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 GKG und orientiert sich an den Empfehlungen in Nr. 9.8 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Unter Berücksichtigung der in Nr. 9.8.1 bis 9.8.3 empfohlenen Werte hält der Senat einen Streitwert in Höhe von 40.000,- EUR für angemessen.
6. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).