IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  M 18 K 17.4163

Leitsatz

1. Ein mittels Feststellungsklage feststellungsfähiges Rechtsverhältnis besteht nicht schon dadurch, dass das Gesetz unmittelbar einer Person eine Pflicht auferlegt, deren Einhaltung eine Behörde grundsätzlich zu überwachen hat; in diesem Fall ist lediglich die Wirksamkeit der verpflichtenden Norm und somit eine abstrakte Rechtsfrage Gegenstand der Klage. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
2. Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wenn es dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen abzuwarten und er auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. (Rn. 24 – 25) (redaktioneller Leitsatz)
3. Es obliegt nach dem Willen des Verordnungsgebers allein dem Verantwortungsbereich des Unternehmers, die ihm von der EG-Öko-Verordnung auferlegten Ge- und Verbote zu erfüllen. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die erhobene Feststellungsklage hat keinen Erfolg, da sie unzulässig ist.
Es dürfte bereits kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagtem gegeben sein. Jedenfalls fehlt es an dem für die (vorbeugende) Feststellungsklage erforderlichen (qualifizierten) Feststellungsinteresse (§ 43 VwGO).
Gem. § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, U.v. 23.1.1992 – 3 C 50/89 – juris Rn. 29 m.w.N.). Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem andern haben sich mithin erst dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (stRspr, vgl. nur BVerwG, U.v. 23.1.1992 a.a.O. Rn. 30).
Unabhängig von der Frage der Verdichtung oder Konkretisierung eines Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Beteiligten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (BVerwG, U.v. 23.1.1992 a.a.O. Rn. 31). Nach der Rechtsprechung der Kammer besteht ein Rechtsverhältnis nicht schon dadurch, dass das Gesetz unmittelbar einer Person eine Pflicht auferlegt, deren Einhaltung eine Behörde grundsätzlich zu überwachen hat; denn in diesem Fall ist lediglich die Wirksamkeit der verpflichtenden Norm und somit eine abstrakte Rechtsfrage Gegenstand der Klage (VG München, U.v. 8.7.2015 – M 18 K 14.1109 – juris Rn. 22 m.w.N.). Anders verhält es sich, wenn durch die Drohung mit einer Strafanzeige Druck auf den Bürger ausgeübt werden soll, um ein bestimmtes verwaltungsrechtlich relevantes Verhalten des Bürgers zu erzielen. In diesem Fall ist nämlich „die rechtliche Einstellung der Parteien zu einem bestimmten tatsächlich bestehenden Sachverhalt so eindeutig klargestellt und kundgetan worden, dass das Vorliegen eines konkreten Rechtsverhältnisses nicht geleugnet werden kann“ (BVerwG, U.v. 13.1.1969 – 1 C 86.64 – juris Rn. 18; vgl. auch U.v. 23.1.1992 – 3 C 50/89 – juris Rn. 33, das hierfür – soweit ersichtlich – erstmals den Begriff der „Damokles-Rechtsprechung“ verwendet; U.v. 9.12.1999 – 6 B 35/99 – juris Rn. 8).
Ob unter Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ein hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis vorliegt, erscheint zumindest als zweifelhaft. Zwar hat die Klägerin spätestens mit Übersendung des Muster-Etiketts (Anlage K 2) an den Beklagten mit E-Mail vom 21. Dezember 2016 ein konkretes Produkt bzw. dessen Bezeichnung (als „[…] Vegan Bio Black Cherry Smoothie“) zur Überprüfung gestellt. Das Produkt wird allerdings noch nicht hergestellt, sondern dessen Herstellung ist lediglich beabsichtigt. Auch eine nochmalige Veränderung der Zusammensetzung des Produktes – wie bereits während des Verwaltungsverfahrens erfolgt – ist nicht ausgeschlossen. Vor allem aber hat sich der Beklagte mit seinem Schreiben vom 6. April 2017 lediglich zu der Frage geäußert, ob das streitgegenständliche Produkt als Bio-Produkt in den Verkehr gebracht werden könne, und dies mit der Begründung verneint, dass die Anforderungen an die Zusammensetzung nach Art. 23 Abs. 4 Buchst. a i.V.m. Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr: 834/2007 (im Folgenden: EG-Öko-Verordnung) nicht gewahrt seien. Er hat jedoch für den Fall des Inverkehrbringens des Produkts unter der streitigen Bezeichnung weder konkrete verwaltungsrechtliche Maßnahmen als Konsequenz der von ihm geäußerten Rechtsauffassung noch die Einleitung eines Bußgeld- oder Strafverfahrens angekündigt. Auch die als Beliehene ggf. ebenso für Verwaltungsmaßnahmen, insbesondere Maßnahmen nach Art. 30 Abs. 1 Satz 1 der EG-Öko-Verordnung, zuständige Kontrollstelle A. AG (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Öko-Landbaugesetz – ÖLG – i.V.m. § 4 der Verordnung über die bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft – LfLV) hat keinerlei Maßnahmen angekündigt, sofern das Produkt entgegen der von ihr geäußerten Rechtsmeinung tatsächlich mit der geplanten Bezeichnung in den Verkehr gebracht wird. Die vorliegende Fallkonstellation unterscheidet sich daher deutlich von derjenigen, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1969 (I C 86.64 – juris) zugrunde gelegen hat, in der die Behörde durch die Drohung mit einer Strafanzeige Druck auf den Bürger ausüben wollte und das Gericht daher ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien bejaht hat.
Die Frage, ob die Klägerin hier die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines zwischen den Beteiligten gegenwärtig hinreichend konkretisierten Rechtsverhältnisses begehrt, braucht vorliegend aber nicht abschließend entschieden zu werden. Denn der Klägerin fehlt es jedenfalls an einem berechtigten Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO an der baldigen Feststellung.
Vorliegend begehrt die Klägerin vorbeugenden Rechtsschutz. Wie oben bereits ausgeführt, wird weder das streitgegenständliche Produkt bereits hergestellt noch droht der Beklagte mit konkreten verwaltungsrechtlichen Maßnahmen oder gar mit der Einleitung eines Bußgeld- oder Strafverfahrens. Der von der Klägerin angestrebte vorbeugende Rechtsschutz erfordert das Vorhandensein qualifizierter Rechtsschutzvoraussetzungen. Es muss ein spezielles, auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse bestehen. Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wenn es dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten und er auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtschutz verwiesen werden kann (BVerwG, U.v. 7.5.1987 – 3 C 53/85 – juris Rn 25 m.w.N.).
Das Rechtsschutzbedürfnis für eine vorbeugende Feststellungsklage ist nur ausnahmsweise dann gegeben, wenn der Betroffen nicht in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Ein entsprechender Verweis kann im Hinblick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) insbesondere dann nicht erfolgen, wenn der Betroffene damit auf die ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe in einem Straf- oder Bußgeldverfahren verwiesen würde. Es ist ihm nicht zuzumuten, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen gewissermaßen „von der Anklagebank herab“ zu führen. Der Betroffen hat vielmehr ein schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als „fachspezifischerer“ Rechtsschutzform einzuschlagen, insbesondere wenn dem Betroffenen ein Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren droht (BVerfG, B.v. 7.4.2003 – 1 BvR 2129/02 – „Meisterzwang“ – juris Rn. 14 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG, U.v.13.1.1969 – I C 86.64 – juris – und U.v. 17.1.1972 – 17.1.1972 I C 33.68 – juris; VGH BW, U.v. 11.2.2010 – 9 S 1130/08 – „Meeresfrüchte-Mischung“ – juris Rn. 16; OVG NW, U.v. 19.5.2016 – 13 A 592/07 – „Sojagetränk“ – juris Rn. 32; OVG Rh-Pf, U.v. 13.3.2019 – 8 A 11522/18 – „Traubenmost“ – juris Rn. 33). Ein Feststellungsinteresse bejaht hat die obergerichtliche Rechtsprechung dementsprechend für den Fall der Mitteilung, dass der Vorgang zur weiteren Entscheidung der Staatsanwaltschaft vorgelegt wurde (VGH BW, U.v. 11.2.2010 – 9 S 1130/08. – „Meeresfrüchtemischung“ – juris Rn. 3, 18), oder auch der Drohung mit einer Strafanzeige (BVerwG, U.v. 13.1.1969 – I C 86.64 – juris Rn. 19). Entsprechendes gilt für die Drohung mit einem Bußgeldbescheid (OVG NW, U.v. 31.1.1996 – 13 A 6644/95 – juris Rn. 6). Eine abstrakte Rechtsbelehrung des Klägers über die Straf- oder Ordnungswidrigkeit eines Verhaltens durch den Beklagten reicht hingegen nicht (BVerwG, U.v. 9.12.1999 – 6 B 35/99 – juris Rn. 9 m.w.N.; a.A. wohl OVG Rh-Pf, U.v. 13.3.2019 – 8 A 11522/18 – „Traubenmost“ – juris Rn. 33, das offenbar ausreichen lässt, dass mit dem Inverkehrbringen des streitgegenständlichen Traubenmosts der objektive Tatbestand einer Strafvorschrift verwirklicht wäre und sich die Klägerin dem Risiko einer entsprechenden Strafverfolgung aussetzen würde. Den Ausgang des „zu erwartenden“ Strafverfahrens abzuwarten, sei ihr nicht zumutbar. Ob bereits konkrete Anhaltspunkte für die Einleitung eines solchen Verfahrens vorlagen, lässt sich dem Urteil nicht eindeutig entnehmen).
Unter Heranziehung dieser Maßstäbe besteht im vorliegenden Fall kein berechtigtes Interesse der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung. Der Beklagte hat sich zur Einleitung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens auf der Grundlage der §§ 12, 13 ÖLG überhaupt noch nicht geäußert. Es bestehen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte eine Klärung der hier in Streit stehenden Rechtsfragen primär in einem Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren beabsichtigt. Angesichts des Verfahrensstands – nämlich des Vorliegens eine bloßen Vorabfrage zu einem noch nicht in der Produktion befindlichen Produkts – hat sich der Beklagte mit der Frage, ob für den Fall des Inverkehrbringens des streitgegenständlichen Produkts primär Verwaltungsmaßnahmen und – wenn ja – welche (und durch welchen Rechtsträger) in Betracht gezogen werden oder primär die Einleitung eines Bußgeld- oder Strafverfahrens in Frage kommt – noch nicht auseinandergesetzt und auch nicht auseinandersetzen müssen.
Auch das nachvollziehbare wirtschaftliche Interesse der Klägerin daran, vorab klären zu lassen, ob der Zusatz von Aktivkohle der Bezeichnung ihres Produkts als „biologisch“ oder „ökologisch“ entgegensteht, genügt nicht, um ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zu bejahen. Zwar mag die Klägerin auf gesicherte Rechtsverhältnisse angewiesen sein, um ihre wirtschaftlichen Dispositionen im Vorfeld der Produktion entsprechend einstellen zu können. Ein Anzeige- oder Genehmigungsverfahren im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Lebensmitteln ist in der EG-Öko-Verordnung aber gerade nicht vorgesehen. Vielmehr weist die EG-Öko-Verordnung das Risiko der Einhaltung ihrer Vorschriften – hier des Art. 23 Abs. 1, Abs. 4 i.V.m. Art. 19 der EG-Öko-Verordnung – dem Unternehmer zu. Ein Verfahren, um die Zulässigkeit der Verwendung der Bezeichnungen „biologisch“ oder „ökologisch“ für ein bestimmtes Produkt vorab prüfen zu lassen, hat der Verordnungsgeber gerade nicht zur Verfügung gestellt. Es obliegt somit nach dem Willen des Verordnungsgebers alleine dem Verantwortungsbereich des Unternehmers, die ihm von der EG-Öko-Verordnung auferlegten Ge- und Verbote zu erfüllen (vgl. auch BVerwG, U.v. 23.1.1992 – 3 C 50/89 – juris Rn. 32). Das abstrakte Risiko, sich durch Verwendung einer nicht den Vorgaben des Art. 23 Abs. 4, Art. 19 der EG-Öko-Verordnung entsprechenden Bezeichnung in der Verkehrsbezeichnung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 bzw. § 13 Abs. 1 ÖLG strafbar bzw. bußgeldpflichtig zu machen, genügt – wie oben bereits dargestellt – nicht, um ein berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Feststellung zu begründen. Vorliegend wurde ein Straf- oder Bußgeldverfahren weder eingeleitet noch angekündigt. Auch zum Erlass (rein) verwaltungsrechtlicher Maßnahmen, insbesondere von Anordnungen auf der Grundlage des Art. 30 Abs. 1 der EG-Öko-Verordnung bzw. Art. 10 Abs. 1 ZuVLFG hat sich jedenfalls der Beklagte noch nicht geäußert. Dass zunächst Verwaltungsmaßnahmen ergriffen werden, erscheint daher keineswegs als ausgeschlossen. Gegen diese Maßnahmen kann die Klägerin (nachträglich) durch Erhebung einer (Anfechtungs-)Klage und ggf. Stellung eines Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Es bestehen mithin keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin die Klärung verwaltungsrechtlicher Fragen „auf der Anklagebank“ erleben muss. Darin unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch deutlich von derjenigen, über die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Januar 1972 (I C 33.68 – „Einzelhandel“ – juris) und das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 7. April 2003 (1 BvR 2129/02 – „Meisterzwang“) zu entscheiden und das Bestehen eines Feststellungsinteresses bejaht hatten. Denn in diesen Fällen hätte sich der Kläger – sei es mangels der Möglichkeit, seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend machen zu können (BVerwG, U.v. 171.1972 – a.a.O. juris Rn. 7), sei es aufgrund des bereits angekündigten Bußgeldverfahrens (BVerfG, U.v. 7.4.2003 – a.a.O. – juris Rn. 14) – der Gefahr erheblicher Sanktionen aussetzen müssen, um die verwaltungsrechtliche Streitigkeit zu klären, während in der hier vorliegenden Konstellation die Rechtsstellung der Klägerin derzeit weder unter straf- oder bußgeldrechtlichen noch unter verwaltungsrechtlichen Gesichtspunkten gefährdet erscheint (vgl. auch BVerwG, U.v. 7.5.1987 – 3 C 53/85 – juris Rn. 26 ff.).
Auch die von der Klägerin angeführte „Verweigerung der Zertifizierung“ des Produkts durch die beliehene private Kontrollstelle A. AG kann ein Feststellungsinteresse nicht begründen. Abgesehen davon, dass sich die Stellungnahme der Kontrollstelle vom 14. November 2016 möglicherweise noch auf ein anderes Produkt (ggf. mit der Beigabe von „Farbstoff Pflanzenkohle (0,3%)“) bezieht und ein Zertifizierungsverfahren für einzelne Produkte in der EG-Öko-Verordnung gerade nicht vorgesehen ist, wäre eine Klage insoweit gegen die beliehene A. AG und nicht gegen den Beklagten zu richten (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 3 LfLV i.V.m. Ziffer 5.4 Satz 1 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 13. September 2012, wonach Anfechtungs- und sonstige verwaltungsgerichtliche Klagen, die sich auf Maßnahmen der Kontrollstelle im Vollzug der EG-Öko-Verordnung beziehen, gegen die Kontrollstelle selbst bzw. ihren Träger – also die A. AG – zu richten sind).
Die Klage war daher bereits als unzulässig abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und die Abwendungsbefugnis haben ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung – ZPO.