Kosten- und Gebührenrecht

Aktenzeichen  10 BV 15.958

Leitsatz

Ist eine Sachentscheidung – z.B. durch Aufhebung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren – von Anfang an unwirksam geworden, ist die Kostenentscheidung ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben. Eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung verliert ihre Wirksamkeit als betriebsbezogene Anordnung bei einer Betriebsaufgabe demgegenüber erst ex nunc und berührt damit die Rechtmäßigkeit der Kostenentscheidung nicht. (redaktioneller Leitsatz)
Eine Aufhebung der Kostenentscheidung kommt auch nicht wegen einer möglichen Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in Betracht, wenn sie wegen Erledigung ihre Wirksamkeit ex nunc verloren hat, eine Anfechtungsklage deshalb unzulässig wäre und der Rechtsstreit für erledigt erklärt wurde. Denn diese damit bestandskräftige Grundverfügung kann nicht mehr im Rahmen der isoliert fortgeführten Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung überprüft werden, weil sonst die Voraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage umgangen würde. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens in der ersten Instanz trägt die Beklagte, die Kosten für das Berufungsverfahren trägt die Klägerin.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung ist bleibt ohne Erfolg. Das mit der Berufung noch verfolgte Klagebegehren (§ 88 VwGO), die Kostenentscheidung mit der Gebührenfestsetzung in Nr. 4 des streitbefangenen Bescheids aufzuheben, ist zulässig, aber nicht begründet, weil die Entscheidung der Beklagten, der Klägerin die Kosten des Bescheids aufzuerlegen und Gebühren in Höhe von 300 Euro festzusetzen, rechtmäßig ist und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Kostenentscheidung mit der Gebührenfestsetzung ist ein belastender Verwaltungsakt, der nicht etwa mit der Erledigung des Grundverwaltungsaktes (Untersagungsverfügung) unwirksam wird. Die Klägerin ist trotz der Erledigung der Grundverfügung weiter belastet, da die Beklagte die bereits eingezogenen Bescheidsgebühren nicht zurückerstattet hat. Der Erstattungsanspruch der Behörde über die Bescheidsgebühren entsteht bei Erlass eines kostenpflichtigen Verwaltungsaktes mit seiner Bekanntgabe (Art. 11 KG). Er entfällt auch nicht rückwirkend durch den Fortfall der Regelungswirkung des Grundverwaltungsakts. Die Kostenentscheidung ist im Übrigen auch unabhängig von der Grundverfügung selbstständig anfechtbar (Art. 12 Abs. 3 KG). Die Anfechtungsklage ist daher zulässig.
2. Die Anfechtungsklage bleibt jedoch ohne Erfolg.
Rechtsgrundlage für die Kostenlastentscheidung und die Gebührenfestsetzung (Kostenentscheidung) sind Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 Satz 1, Art. 5 und Art. 6 KG i. V. m. Tarifnummer 2.II.1/1 des Kostenverzeichnisses in der zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Kostenentscheidung gültigen Fassung. Für sicherheitsrechtliche Anordnungen nach Art. 7 Abs. 2 LStVG sieht diese Tarifnummer einen Gebührenrahmen von 15 bis 600 Euro vor. Die für glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen in das Kostenverzeichnis aufgenommene Tarifnummer 2.IV.3.2 mit einem Gebührenrahmen von 500 bis 50.000 Euro war zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Kraft, so dass die Beklagte bei der Gebührenfestsetzung mangels spezieller Regelung auf den allgemeinen Gebührentatbestand für sicherheitsrechtliche Anordnungen zurückgreifen konnte.
2.1 Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Gebührenhöhe wurden nicht erhoben und sind auch nicht ersichtlich. Die festgesetzte Gebühr hält sich innerhalb des im Kostenverzeichnis vorgesehenen Gebührenrahmens.
2.2 Soweit die Klägerin geltend macht, die Kostenentscheidung im Bescheid vom 19. Juni 2008 sei rechtswidrig, weil die Untersagungsverfügung (kostenpflichtige Amtshandlung) vor ihrer Erledigung rechtswidrig gewesen sei, verhilft dies der Anfechtungsklage nicht zum Erfolg. Denn die Grundverfügung ist durch die Betriebsaufgabe der Klägerin bzw. die Befristung der Regelungswirkung der Untersagungsverfügung zum 1. Juli 2012 jedenfalls nicht von Anfang an unwirksam geworden (2.2.1). Zudem steht der Überprüfung der Kostenentscheidung die Bestandskraft des Grundverwaltungsaktes entgegen (2.2.2).
In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob es für die Rechtmäßigkeit der Kostenentscheidung überhaupt auf die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Sachentscheidung (Grundverwaltungsakt) ankommt. Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass sich die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung über die Verwaltungskosten im Rechtsmittelverfahren nur auf die Fragen, ob es sich bei der Sachentscheidung um eine kostenpflichtige Amtshandlung (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG) handelt, ob derjenige, der für die Kosten in Anspruch genommen wird, der richtige Kostenschuldner ist (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG), und ob die Kostenhöhe richtig errechnet wurde, erstreckt. Die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung wird danach in dem die Kostenentscheidung betreffenden Rechtsmittelverfahren nicht überprüft (Linhart, Schreiben, Bescheide und Vorschriften in der Verwaltung, Stand: Dez. 2015, § 18 Rn. 277 m. w. N.). Die Gegenmeinung vertritt die Auffassung, dass bei einem alleine gegen die Kostenentscheidung gerichteten Anfechtungsrechtsbehelf auch die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung zu prüfen ist (vgl. Linhart, a. a. O., Rn. 278 m. w. N.). Als Argument hierfür dient vor allem Art. 16 Abs. 5 BayKG.
2.2.1 Einigkeit besteht jedoch insoweit, dass dann, wenn die Sachentscheidung von Anfang an z. B. durch Aufhebung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren unwirksam geworden ist, die Kostenentscheidung rechtswidrig wird und aufzuheben ist. Dies geschieht in der Regel in Zusammenhang mit der Aufhebung der Grundverfügung.
Vorliegend hat sich die Untersagungsverfügung durch Betriebsaufgabe zwar für die Zukunft erledigt (Art. 43 Abs. 2 5. Alt. BayVwVfG), sie ist jedoch für den vergangenen Zeitraum vom Erlass bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses wirksam geblieben. Bei Wegfall des Regelungsobjekts (hier der Betriebsstätten der Klägerin) bei betriebsbezogenen Anordnungen tritt die Erledigung auf andere Weise ein (Schemmer in Beck´scher Online-Kommentar, VwVfG, Stand: 1.1.2016, § 43 Rn. 51; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 212). Die Erledigung beendet die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes aber erst ex nunc (Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 190; Schemmer in Beck´scher Online-Kommentar VwVfG, Stand: 1.1.2016, § 43 Rn. 46), so dass die Untersagungsverfügung für den Zeitraum vor dem erledigenden Ereignis ihre Wirksamkeit nicht verloren hat.
Dasselbe gilt, wenn man davon ausginge, dass erledigendes Ereignis erst die Erklärung der Beklagten vom 28. April 2015 war, die Untersagungsverfügung rückwirkend auf den 1. Juli 2012 zu befristen.
2.2.2 Eine Aufhebung der Kostenentscheidung im Bescheid vom 19. Juni 2008 aufgrund der behaupteten Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung kommt nicht in Betracht, weil die kostenpflichtige Amtshandlung (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG, Grundverfügung) bestandskräftig geworden ist.
Erledigt sich ein Verwaltungsrechtsstreit in der Hauptsache, bestehen verschiedene Rechtsauffassungen darüber, ob und in welchem Umfang bei einer Anfechtungsklage gegen die weiter wirksame Kostenentscheidung (s.o. 2.2.1) die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung zu überprüfen ist.
Teilweise wird die Meinung vertreten, dass nur eine an den Prüfungsmaßstab des § 161 Abs. 2 VwGO angelehnte kursorische Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes stattfindet (BayVGH, B. v. 18.10.1993 – 24 B 93.92 – NVwZ-RR 194, 548/54; B. v. 12.12.2011 – 11 ZB 11.2271 – juris Rn. 8), weil ansonsten bei einer Erledigung der Hauptsache über den „Umweg“ der Anfechtung der Kostenentscheidung entgegen dem Rechtsgedanken aus § 161 Abs. 2 VwGO eine uneingeschränkte Überprüfung der Grundverfügung erreicht werden könnte (vgl. auch Széchényi, BayVBl 2013, 9). Dem wird entgegen gehalten, dass jedenfalls dann, wenn die Grundverfügung bestandskräftig geworden ist, aus Gründen der Rechtssicherheit und -klarheit auch die Kostenentscheidung insoweit keiner weiteren Überprüfung mehr unterzogen wird, weil der Betroffene für eine bestandskräftig angeordnete Maßnahme die Kosten zu tragen hat (BayVGH, B. v. 3.9.2015 – 11 ZB 15.1104; für Vollstreckungsmaßnahmen: BVerwG, U. v. 25.9.2008 – 7 C 5.08 – juris Rn. 12 f.). Das Bundesverwaltungsgericht ist schließlich bei der Überprüfung eines Leistungsbescheids für die Kosten einer Vorführmaßnahme davon ausgegangen, dass die Rechtmäßigkeit der Aufforderung, bei der Botschaft vorzusprechen, im Rahmen der Anfechtungsklage gegen den Leistungsbescheid vollumfänglich zu überprüfen sei, weil sich die zugrunde liegende Anordnung durch Vollzug erledigt habe und der Verweis auf die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Anordnung eine unzumutbare Erschwerung des Rechtsschutzes des Klägers darstelle (BVerwG, U. v. 8.5.2014 – 1 C 3.13 – juris Rn. 19).
Der Senat vertritt für die vorliegende Fallkonstellation, in der der Grundverwaltungsakt wegen Erledigung seine Wirksamkeit ex nunc verloren hat, die erhobene Anfechtungsklage insoweit unzulässig geworden und der Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, die Auffassung, dass dann einer Überprüfung der (nicht nichtigen) Grundverfügung im Rahmen der fortgeführten Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung die Bestandskraft der Grundverfügung und damit die Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden entgegenstehen. Würde nämlich in einem solchen Fall eine umfassende Überprüfung der Grundverfügung im Rahmen einer (isolierten) Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung verlangt, obwohl eine Anfechtungsklage gegen die Grundverfügung nicht mehr statthaft ist, könnte der Betroffene über den Umweg der Anfechtung der Kostenentscheidung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine etwaige Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Grundverfügung umgehen (vgl. VGH BW, U. v. 11.9.2015 – 3 S 411/15 – juris Rn. 33 ff). Die vom Bundesverwaltungsgericht (U. v. 8.5.2015, a. a. O.) entschiedene Fallkonstellation ist insoweit nicht vergleichbar, weil sich die dortige Anordnung, die Grundlage für den später ergangenen Leistungsbescheid bildete, noch während der laufenden Rechtsbehelfsfrist durch Vollzug erledigte und mit dem Kostenerstattungsbescheid die Kosten der Durchführung dieser Maßnahme geltend gemacht wurden und nicht die Verwaltungskosten für die veranlasste Amtshandlung (Grundverfügung, Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Mit Beschluss des Senats vom 22. April 2016 im Verfahren 10 BV 16.799 wurde die Kostenentscheidung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 für wirkungslos erklärt. Soweit über die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens nicht im Beschluss vom 22. April 2016 entschieden worden ist (Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung im Bescheid vom 19.6.2008 und rechtskräftiges Obsiegen der Klägerin wegen der teilweise fehlerhaften Zwangsgeldandrohung in Nr. 3 des Bescheids) ist daher eine Kostenentscheidung im Rahmen dieses Urteils zu treffen. Dabei geht der Senat davon aus, dass der auf das Obsiegen der Klägerin in der ersten Instanz entfallende Streitwert 12.500 Euro beträgt (die Hälfte des angedrohten Zwangsgeldes), der Streitwert für die angefochtene Kostenentscheidung des Bescheids, bezüglich der die Beklagte obsiegt hat, 300 Euro. Die Beklagte trägt daher die Kosten der ersten Instanz vollständig, weil sie hinsichtlich eines nur geringen Teils obsiegt hat. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin, weil sie insoweit vollständig unterlegen ist. Die Zwangsgeldandrohung war nicht mehr Gegenstand des Berufungsverfahrens.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 ff. ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs.2 VwGO nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. April 2009 wird der Streitwert für die erste Instanz auf 12.800 Euro, für das Berufungsverfahren auf 300 Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2 Satz 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG).