Medizinrecht

Aktenzeichen  Au 8 K 18.1890

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Zuwendung in Höhe von 15.000,– EUR. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 13. September 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz VwGO).
1. Die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist eine freiwillige Leistung, die der Beklagte auf der Grundlage von und im Einklang mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 23 der Bayerischen Haushaltsordnung (BayHO) und der Richtlinie zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum vom 2. Oktober 2013 (im Folgenden: Förderrichtlinie) gewährt. Er gewährt sie nach billigem Ermessen und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. In diesem Rahmen hat der Beklagte das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten, daneben auch den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis gemäß der einschlägigen Richtlinie.
Sind die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in einer Förderrichtlinie geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), im Einklang mit Art. 23 und 44 BayHO, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in der selbst gegebenen Richtlinie zum Ausdruck kommt (BayVGH, U.v. 11.10.2019 – 22 B 19.840 – juris Rn. 26). Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ggf. ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) gebunden ist. Dabei darf eine solche Richtlinie nicht – wie Gesetze oder Rechtsverordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (BayVGH, U.v. 11.10.2019 – a.a.O. Rn. 26; BVerwG, U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – juris Rn. 24; BayVGH, B.v. 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 – juris Rn. 19; BayVGH, B.v. 27.7.2009 – 4 ZB 07.1132 – juris Rn. 13). Ein Anspruch auf die Förderung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz dann, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch positiv verbeschieden werden.
2. Die Versagung der Förderung der Klägerin im Jahr 2018 auf der Grundlage der Förderrichtlinie steht mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang. Der Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung zieht (§ 40 VwVfG). Das gilt sowohl mit Blick auf die Förderrichtlinien (a) als auch für deren Anwendung im Einzelfall (b).
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellen Richtlinien wie die Förderrichtlinie keine Rechtsnormen, sondern lediglich verwaltungsinterne, das Ermessen der für die Verteilung der staatlichen Leistungen zuständigen Stellen steuernde Weisungen und damit Verwaltungsvorschriften dar. Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung nur mittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (BVerwG, U.v. 8.4.1997 – 3 C 6.95 – BVerwGE 104, 220; U.v. 23.4.2003 – 3 C 25.02 – Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 104 S. 13; U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris). Förderrichtlinien müssen aber in sich den Gleichbehandlungsgrundsatz wahren. Dass dies hier missachtet wäre, ist nicht erkennbar.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich beispielsweise aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Bei Anwendung dieser Grundsätze ist der Norm- und der mit ihm insoweit gleichzusetzende Richtliniengeber (vgl. VG München, U.v. 28.8.2019 – M 31 K 19.203 – juris Rn. 15 m.w.N.) bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht „willkürlich“ verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerwG, U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris Rn. 17 f. m.w.N.).
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung der Klägerseite erweist sich die in der Förderrichtlinie vorgesehene Differenzierung zwischen der Niederlassung als Vertragsarzt und der Bildung einer Filialpraxis als sachgerecht und willkürfrei. Zweck der Zuwendung ist es gemäß Ziffer 1 der Förderrichtlinie, die Entscheidung für eine Niederlassung von Ärzten im ländlichen Raum zu forcieren und Praxisgründungen und -übernahmen zu erleichtern, um auch in Zukunft eine flächendeckende und möglichst wohnortnahe medizinische Versorgung auf qualitativ hohem Niveau gewährleisten zu können. Zwar kann die Versorgungssituation auch durch die Gründung einer Filialpraxis verbessert werden. Die Niederlassung eines weiteren Arztes wird dadurch aber nicht erreicht. Beim Betrieb einer Filialpraxis kann es zudem zu Beeinträchtigungen der medizinischen Versorgung am Vertragsarztsitz kommen, da der Vertragsarzt die Leitung und Überwachung weder am Vertragsarztsitz noch in der Filiale aus der Hand geben darf. Zwar mag es – wie von der Klägerin vorgetragen – möglich sein, Beeinträchtigungen durch erweiterte Arbeitszeiten oder zusätzlich angestellte Ärztinnen und Ärzte zu gewährleisten. Der Gesetz- bzw. Richtliniengeber ist bei der Ordnung von Massenerscheinungen jedoch berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Eine typisierende Gruppenbildung ist zwar nur zulässig, wenn die mit ihr verbundenen Härten nicht besonders schwer wiegen und nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (VG Göttingen, U.v. 14.10.2015 – 1 A 282/13 – juris Rn. 39 m.w.N.). Dass Filialpraxen nur unter erhöhten Anforderungen, möglicherweise gar nicht gefördert werden, obwohl im Einzelfall die medizinische Versorgung am Vertragsarztsitz sichergestellt ist, wiegt jedoch nicht besonders schwer. Der jeweilige Antragsteller weiß um diese Anforderungen und die Gefahr einer Ablehnung seines Förderantrags und kann dies in seiner Planung berücksichtigen. Eine detaillierte Prüfung jedes Einzelfalls wäre praktisch auch nicht umsetzbar. Entgegen der klägerischen Ansicht steht den erhöhten Anforderungen im Fall einer Filialpraxisbildung auch der Zweck der Förderrichtlinie, die medizinische Versorgung im ländlichen Raum sicherzustellen und Anreize für eine dortige Niederlassung zu schaffen, nicht entgegen. Dem Risiko einer durch die Filialbildung begründeten defizitären Versorgung am Vertragsarztsitz konnte der Richtliniengeber mit dem Aufstellen höherer Anforderungen begegnen, ohne dass dies dem Förderzweck widerspricht. Beeinträchtigungen der medizinischen Versorgung am Vertragsarztsitz sind erkennbar nicht gewollt. Der Beklagte durfte damit innerhalb seines Förderermessens die Förderung einer Filialpraxis unter strengere Voraussetzungen stellen als die Niederlassung als Vertragsarzt.
Ein strengerer Maßstab in der Sache ergibt sich auch nicht daraus, dass von der Versagung der Zuwendung Freiheitsgrundrechte betroffen sein könnten. In Betracht kommt allenfalls Art. 12 Abs. 1 GG. Die Klägerin teilt freilich die Berührung ihrer Berufsfreiheit mit sämtlichen potentiellen Empfängern von Zuwendungen, die Ärzten gewährt werden; allein dieser Umstand hebt die im Streit stehende Zuwendung nicht heraus und vermag daher nicht zu einer Änderung des verfassungsrechtlichen Maßstabs zu führen (BVerwG, U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris Rn. 21).
b) Die auf die konkrete Situation der Klägerin bezogenen Ermessenserwägungen des Beklagten lassen keinen rechtlich beachtlichen Fehler zu Lasten der Klägerin erkennen, da sie an den Zielen der Förderrichtlinie orientiert sind und auch die von der Klägerin für erforderlich gehaltene Betrachtung der tatsächlichen Versorgungssituation am Ort der Filialpraxisgründung enthalten. Der Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass die beantragte Filialpraxisgründung gemäß Ziffer 2 Satz 2 der Förderrichtlinie nur bei besonderer Bedeutung für den ländlichen Raum gefördert werden kann. Zur Ausübung des behördlichen Ermessens sei ein standardisiertes Prüfverfahren entwickelt und etabliert, welches vor allem die regionale Versorgungssituation berücksichtige. Betrachtet wurden dabei die Versorgungssituation am Maßnahmenort und – unabhängig von den Grenzen des jeweiligen Planungsbereichs – in den umliegenden Gemeinden. Berücksichtigung fanden zudem die Bevölkerungsentwicklung und das Vorhandensein öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. Behördenakte Bl. 94 – 98). Soweit die Klägerin die vom Beklagten zugrunde gelegten Einwohnerzahlen in Zweifel zieht, führt dieser zurecht aus, dass nur die im Zeitpunkt der Antragsprüfung veröffentlichten Zahlen des Bayerischen Landesamtes für Statistik mit Stand vom 30. September 2017 Berücksichtigung finden konnten. Bei der Bewertung der Bevölkerungsentwicklung in … (Zunahme der älteren Bevölkerung in den Jahren 2014 – 2028 um 7,6%) legte der Beklagte Daten des Bayerischen Landesamts für Statistik zugrunde. Mit dieser Zahl, die weit unterhalb der bayernweiten prognostizierten Entwicklung (23,89%) liegt, setzte sich der Beklagte im Rahmen seines Prüfverfahrens auch auseinander (vgl. Behördenakte Bl. 96). Wie die Klägerseite zur Auffassung gelangt, dass dem Planungsbereich … nach dem Bedarfsplan der KVB Unterversorgung drohe, ist nicht nachvollziehbar. Im zur Zeit der Antragsprüfung maßgeblichen Bedarfsplan (Stand: 28. Mai 2015) ist lediglich von einer Verschlechterung der Versorgungssituation die Rede. Hinsichtlich der Mitversorgung … durch umliegende Gemeinden führt der Beklagte aus, die entsprechenden Versorgungsgrade nach dem KVB-Versorgungsatlas vom 30. Januar 2018 errechnet zu haben. Unter Berücksichtigung der dort genannten Personenanzahl von Ärzten je Gemeinde seien die beiden Mittelzentren … und … mit Versorgungsgraden von 150,6% bzw. 175% überversorgt, die Metropole … mit 111,4% regelversorgt. Zwar führt die Zugrundelegung der Personenanzahl von Ärzten – und nicht der Zahl nach Anrechnung in der Bedarfsplanung – möglicherweise zu Unschärfen hinsichtlich der tatsächlichen Versorgungsgrade der Gemeinden. Dass die Abweichungen jedoch so eklatant wären, dass der Zweck der Förderrichtlinie verfehlt würde, ist nicht ersichtlich. Zu beachten ist des Weiteren, dass für die besondere Bedeutung für den ländlichen Raum gemäß der Förderrichtlinie nicht zwangsläufig dieselben Maßstäbe gelten wie für die Bedarfsplanung der KVB. Nach welchen Kriterien der Beklagte fördert, steht grundsätzlich in seinem Ermessen. Auch die Annahme der Klägerseite, für die Beurteilung dürften Gemeinden mit über 20.000 Einwohnern nicht berücksichtigt werden, geht fehl. Voraussetzung für eine Zuwendung ist nach Ziffer 4 Förderrichtlinie zwar, dass die Niederlassung oder Filialbildung in einer Gemeinde mit höchstens 20.000 (bzw. 40.000) Einwohnern erfolgt. Über die maximale Einwohnerzahl der für die konkrete Versorgungsituation zu betrachtenden umliegenden Gemeinden spricht sich die Förderrichtlinie jedoch nicht aus. Es ist auch nicht ersichtlich, warum die Mitversorgung einer Gemeinde durch größere Gemeinden und Städte nicht berücksichtigt werden sollte. Dies wäre gerade eine von der Klägerseite bemängelte Missachtung der tatsächlichen Versorgungssituation am Ort der Filialpraxisbildung. Ebenso wenig widerspricht es dem Förderzweck, für die Beurteilung der tatsächlichen Versorgungssituation einen 10-km-Umkreis um den Maßnahmenort zu ziehen, wie vom Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis vorgenommen. Er war im Rahmen seines Förderermessens nicht gehalten, die Grenzen des Planungsbereichs zu berücksichtigen. Patienten kennen diese üblicherweise nicht und suchen auch nahegelegene Ärzte jenseits der Planungsbereichsgrenzen auf. Insoweit war es auch nicht zweckwidrig, die sich in dem 10-km-Umkreis ergebende Verhältniszahl zwischen Ärzten und Einwohnern zu berechnen, um diese mit der bundesweiten zu vergleichen. Auch die Erwägungen des Beklagten zur Erreichbarkeit der umliegenden Gemeinden mit dem öffentlichen Personennahverkehr lassen keine Fehler erkennen. Der Beklagte geht dabei im Rahmen seines Prüfverfahrens von dem verkehrsgünstigsten Standort im Gemeindegebiet aus, welcher im vorliegenden Fall …-Bahnhof ist. Von dort aus sind, … und … in angemessener Zeit und mit mehreren Verbindungen pro Tag erreichbar. Darüber hinaus sieht der Beklagte auch Verbindungen mit einem Umstieg als zumutbar an. Auch von …-Ort aus wären, … und … daher mit einem Umstieg in …-Bahnhof angemessen erreichbar. Sowohl die Busse zwischen …-Ort und …-Bahnhof als auch die Züge zwischen …-Bahnhof und, … bzw. … fahren mehrmals täglich. Dass die Klägerin nur direkte (Schul-)Busverbindungen zwischen …-Ort und … berücksichtigen will, ist nicht nachvollziehbar. Da somit auch … in angemessener Zeit erreicht werden kann, war dessen Berücksichtigung für eine Mitversorgung … trotz der längeren Wegstrecke nicht zweckwidrig. Ermessensgerecht war es des Weiteren, die von der Klägerin geltend gemachte Einstellung einer Weiterbildungsassistentin und einer Fachärztin unberücksichtigt zu lassen. Dass die Einstellungen zu einer Verbesserung der Versorgung geführt haben mögen, wird nicht in Zweifel gezogen. Nach dem Prüfverfahren des Beklagten ist die Versorgung … schon aufgrund der Mitversorgung durch umliegende Gemeinden gewährleistet, sodass es auf die Einstellung weiteren Personals nicht mehr angekommen ist. Berücksichtigt werden muss wiederum, dass die Planungsmaßstäbe der KVB auf die Frage der Förderfähigkeit nicht ohne weiteres übertragbar sind. Der Beklagte hat darüber hinaus nachträgliche Erwägungen zu den vorgetragenen Einstellungen getätigt und eine Berücksichtigung dieser mit der Begründung abgelehnt, dass die Einstellungen nicht zum Zeitpunkt der Filialeröffnung erfolgt sind.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.