Staats- und Verfassungsrecht

Aktenzeichen  AN 4 K 18.00800

Leitsatz

1. Staatliche Zuwendungen dürfen nur dann gewährt werden, wenn ein erhebliches staatliches Interesse an der Zweckerfüllung besteht, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
2. Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns ist ein allgemeiner Grundsatz des Förderrechts. (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der streitgegenständliche Bescheid vom 27. März 2018 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Dem vom anwaltlichen Vertreter gestellte Verlegungsantrag hinsichtlich der mündlichen Verhandlung am 15. Februar 2019 war nicht zu entsprechen (Ziffer 1). Die Rückforderung erging zu Recht als Rücknahmeentscheidung auf Grundlage des Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 BayVwVfG. Bei den als Verstoß gegen die Fördervorschriften qualifizierten Ausgaben handelt es sich nicht um bloß vorbereitende Handlungen. Die Rücknahme ist ferner ermessensfehlerfrei ergangen, ihr stand insbesondere kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin am Bestand des Förderbescheids entgegen (Ziffer 2).
1. Das Gericht konnte am 15. Februar 2019 verhandeln und entscheiden. Dem Verlegungsantrag des anwaltlichen Vertreters war nicht zu entsprechen.
Nach § 173 VwGO i.V.m. § 227 Abs. 1 Satz 1 ZPO kann ein Termin aus erheblichen Gründen aufgehoben oder verlegt sowie eine Verhandlung vertagt werden. Die erheblichen Gründe sind auf Verlangen des Vorsitzenden nach Abs. 2 der Vorschrift glaubhaft zu machen. Bei der Entscheidung über das Vorliegen „erheblicher Gründe“ sind einerseits dem im Verwaltungsprozess geltenden Beschleunigungsgebot (vgl. z.B. § 87b VwGO) sowie dem Konzentrationsgebot (§ 87 Abs. 1 VwGO) und andererseits dem verfassungsrechtlichen Erfordernis des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, 108 Abs. 2 VwGO) Rechnung zu tragen. Das rechtliche Gehör verlangt, den in einem gerichtlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu dem der Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt zu äußern und sich mit den tatsächlichen und rechtlichen Argumenten im Prozess zu behaupten, wobei das rechtliche Gehör auch das Recht eines Beteiligten einschließt, sich durch einen rechtskundigen Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vertreten zu lassen (BVerwG, U.v. 11.3.1989 – 9 C 55.88). Allerdings ist der Beteiligte gehalten, sich im Rahmen des Zumutbaren das rechtliche Gehör zu verschaffen, so dass letztlich nur eine ihn trotz zumutbarem eigenen Bemühens um die Erlangung rechtlichen Gehörs verweigerte oder abgeschnittene Möglichkeit zur Äußerung einer Gehörsverletzung darstellt. Deshalb sind eine Vertagung rechtfertigende „erhebliche“ Gründe nur solche Umstände, die auch und gerade zur Gewährleistung des rechtlichen Gehörs eine Zurückstellung des Beschleunigungs- und Konzentrationsgebots erfordern (BVerwG, B.v. 23.1.1995 – 9 B 1/95 – juris Rn. 3).
Der anwaltliche Vertreter hat einen erheblichen Grund im Sinne des § 227 ZPO auch auf Verlangen nicht glaubhaft gemacht. Das ursprünglich auf 6. Februar 2019 terminierte Verfahren wurde Anfang Januar auf Antrag des anwaltlichen Vertreters auf den 15. Februar 2019 umgeladen. Ausweislich der vorgelegten Unterlagen wurde der anwaltliche Vertreter bei einem Zwischenfall Anfang Januar 2019 am Bein verletzt. Im Falle einer drohenden Verhinderung für die mündliche Verhandlung hatte der anwaltliche Vertreter genügend Zeit, und es wäre ihm auch zuzumuten gewesen, für eine Vertretung durch seinen Kollegen oder ggf. eines Kanzleivertreters zu sorgen.
Der Behandlungsbedarf aufgrund der Verletzung am Tag des Termins zur mündlichen Verhandlung wurde auch auf Verlangen des Gerichts nicht näher erläutert. Es werden lediglich „akute Beschwerden“ vorgetragen ohne darzulegen, warum aufgrund der Beschwerden am Bein der Termin nicht wahrgenommen bzw. der Arzttermin nicht verlegt werden kann. Nachdem der akute Behandlungsbedarf erstmals am Dienstag, also drei Tage vor der mündlichen Verhandlung, aufgetreten sind, erscheint nicht plausibel, wieso die ärztliche Behandlung auch während der Zeit der mündlichen Verhandlung am 15. Februar 2019 stattfinden muss. Ärztlicherseits liegt ferner lediglich der MRT-Bericht von Anfang Januar vor.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung konnte weiter auch über den Befangenheitsantrag entschieden werden. Auf den entsprechenden Beschluss wird verwiesen. Im Übrigen ist ein Befangenheitsantrag kein rechtlich zulässiges Mittel eine Terminsverlegung zu erreichen (VGH München, B.v. 7.1.2019, 10 ZB 17.87 – juris Rn. 11).
2. Der Rücknahmebescheid des Beklagten vom 27. März 2018 findet seine Rechtsgrundlage in Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG).
Nach der Vorschrift des Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Nach Satz 2 und Absatz 2 der Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Der Förderbescheid vom 9. Dezember 2013 ist rechtswidrig. Er ist in Widerspruch zu den Erteilungsvoraussetzungen erlassen worden, da gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns verstoßen wurde (lit. a). Die Klägerin kann sich vor dem Hintergrund der Umstände des Einzelfalles und unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme nicht auf schutzwürdiges Vertrauen am Bestand des Verwaltungsaktes berufen (lit. b).
a) Der durch den Beklagten an die Klägerin erteilte Förderbescheid vom 9. Dezember 2013 ist rechtswidrig. Der Bescheid wurde in Widerspruch zu Art. 23 und 44 der Bayerischen Haushaltsordnung i.V.m. Nr. 4 letzter Spiegelstrich der Richtlinie zur Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte des Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 2. Oktober 2013 erlassen. Die Klägerin hatte bereits mit dem Projekt begonnen und damit gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns verstoßen. Das gilt auch unter Berücksichtigung der Zulassung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn vom 28. September 2012.
Staatliche Zuwendungen dürfen nur dann gewährt werden, wenn ein erhebliches staatliches Interesse an der Zweckerfüllung besteht, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann, Art. 44 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 23 BayHO.
In der Richtlinie zur Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte des Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 2. Oktober 2013 (AllMBl. 2013, 422 ff.) ist unter Ziffer 4 „Zuwendungsvoraussetzungen“ im letzten Spiegelstrich geregelt, dass die Förderung u.a. voraussetzt, dass „mit dem Projekt vor der Bewilligung nicht begonnen worden oder ausnahmsweise die schriftliche Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn erteilt worden ist“.
Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns ist ein allgemeiner Grundsatz des Förderrechts (z.B. Art. 8 der „Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung“ EG Nr. 800/2008 v. 6.8.2008, ABl. 2008 I, 214/3). In Bayern ist es in Ziffer 1.3. der Verwaltungsvorschrift zu § 44 der bayerischen Haushaltsordnung (VV-BayHO) geregelt. Es dient hauptsächlich dazu, die Entscheidungsfreiheit der Bewilligungsbehörde zu gewährleisten und den möglichst wirksamen Einsatz der Haushaltsmittel zu sichern. Vorhaben, die auch ohne staatliche Unterstützung verwirklicht werden würden, sollen nicht gefördert werden. Die Förderung soll einen Anreiz schaffen und nicht nur von einem ohnehin zur Verwirklichung des Vorhabens entschlossenen Antragsteller bloß „mitgenommen“ werden (vgl. hierzu OVG Saarland – U.v. 26.10.2015 – 1 K 941/15 – juris Rn. 29; OVG Lüneburg – U.v. 26.9.2013 – 8 LB 205/12 – juris Rn. 38). Sprachlich werden Vorhaben-, Maßnahme- und Projektbeginn insoweit synonym verwendet.
Nach Ziffer 1.3.1 Satz 1 VV-BayHO ist als Vorhabenbeginn grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten. Wann ein Lieferungs- oder Leistungsvertrag der Ausführung der Maßnahme zuzurechnen ist, ergibt sich aus der Förderung. Darüber hinaus ist anerkannt, dass nicht jede Vermögensdisposition zugunsten einer geförderten Maßnahme zum Ausschluss der Zuwendungsfähigkeit führt. Es sind auch unschädliche Vorbereitungshandlungen denkbar (vgl. für den Fall der Baumaßnahmen Ziffer 1.3.1. Satz 2 VV-BayHO). Schädlich sind aber solche Vermögensdispositionen, die bereits der Umsetzung der geförderten Maßnahme selbst dienen und nicht lediglich Grundlage hierfür schaffen, also die Durchführung lediglich vorbereiten.
Vorliegend dient die Förderung nach Ziffer 1 der Richtlinie der Schaffung innovativer Versorgungskonzepte, um auch in Zukunft eine flächendeckende und möglichst wohnortnahe medizinische Versorgung auf qualitativ hohem Niveau gewährleisten zu können. Im Förderbescheid vom 9. Dezember 2013 werden zu den förderfähigen Ausgaben daher insbesondere Kosten für Miete und Kauf von Praxisräumen und Ausstattung gezählt. Es wird auch seitens der Klägerin nicht bestritten, dass entsprechende Vermögensdispositionen bereits vor der Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn getroffen worden sind.
Anhand dessen ist ersichtlich, dass mit der Maßnahme nicht erst am 1. Oktober 2012 begonnen wurde. Zahlreiche Vermögensdispositionen waren zu diesem Zeitpunkt bereits getroffen, die dem tatsächlichen Praxisbetrieb dienten. Kauf und Anmietung von Praxisräumen sowie von Praxisgerätschaften sind auch nicht „vorbereitend“, da die entsprechenden Dispositionen der Maßnahme selbst dienen und nicht umkehrbar sind. Die Förderung war bei der Klägerin erkennbar nicht der Anreiz für die Umsetzung des Projektes. Nach unbestrittenem Vortrag wurden bereits 93,2% der förderfähigen Ausgaben (869.000,00 EUR von 932.000,00 EUR) vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn getätigt. Zum 1. Oktober 2012 begann die Tätigkeit des MVZ, auf dessen Betrieb die Förderung zwar letztendlich gerichtet war. Gefördert wurden aber auch Anschaffungen um diese Tätigkeit zu ermöglichen und nicht nur der Betrieb selbst. Dies hätte der Richtliniengeber auch anders regeln können. Er musste dies aber nicht (zu einem anderen Fall mit Beginn der Arztniederlassung als maßgeblichen Zeitpunkt des Maßnahmebeginns vgl. VG Würzburg – U.v. 16.4.2018 – 8 W K 17.574 – juris; Dort ging es um die Förderung der Niederlassung von Ärzten im ländlichen Raum).
Anhand des ermittelten Sachverhalts hat sich das Gericht die Überzeugung gebildet, dass die Klägerin rechtsirrtümlich davon ausgegangen ist, dass mit der Aufnahme der Tätigkeit des MVZ zugleich der maßgebliche Zeitpunkt des Maßnahmebeginns zusammenfällt. Nur so erklärt sich, dass die Klägerin in den letzten Tagen des Septembers 2012 nachdrücklich und kurzfristig auf die Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn hingewirkt hat.
Dieser Rechtsirrtum ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Förderung nicht relevant. Ebenfalls irrelevant ist, ob der Beklagte zurechenbare Kenntnis von den Umständen hatte, die zu einer Beurteilung der Verletzung des vorzeitigen Maßnahmebeginns führen. Selbst wenn der Beklagte zurechenbar Kenntnis von konkreten Tatsachen hat, die zu einer Verletzung des Verbots des vorzeitigen Maßnahmebeginns führen, ändert sich insoweit nichts an den Fördervoraussetzungen und damit an der Rechtswidrigkeit des Förderbescheids, da die Behörde die Fördervoraussetzungen nur anwendet und nicht gestaltet. Das gleiche gilt, wenn die Behörde rechtsirrtümlich von der fehlenden Relevanz der gemachten Dispositionen ausgeht und damit selbst einem Rechtsirrtum unterlag.
Nichts anderes ergibt sich aus der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn vom 28. September 2012. Mit ihr war insbesondere keine nachträgliche Genehmigung der bereits getätigten Vermögensdispositionen verbunden. Eine solche Regelung kann der Zustimmung nicht entnommen werden. Bereits sprachlich gilt die Einwilligung zum Maßnahmebeginn für noch zu treffende Dispositionen (klarstellend insoweit Ziffer 1.3.3 VV-BayHO). Im Übrigen würde eine Genehmigung die Verwendungsnachweisprüfung in wesentlichen Punkten vorwegnehmen.
b) Die Klägerin kann sich vorliegend nicht auf schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zuwendungsbescheids vom 9. Dezember 2013 berufen. Das ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin die Zuwendung durch unrichtige Angaben erwirkt hat. Aber auch aufgrund der weiteren Umstände des Einzelfalles ist die Rücknahmeentscheidung nicht ermessensfehlerhaft ergangen.
Nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG kann sich der Begünstigte nicht auf Vertrauen hinsichtlich des Bestands der Zuwendungsbescheids berufen, wenn er den Zuwendungsbescheid durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Im vorliegenden Fall sind dies die Angaben zum Zeitpunkt des Maßnahmebeginns sowie weiter die Angabe im Antragsformular, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden sei. Diese Angaben waren auch ursächlich für die Gewährung der Zuwendung, sie wurde also durch die Angaben erwirkt.
Mit Blick auf die Ermessensentscheidung der Behörde gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Behörde die Zuwendung in positiver Kenntnis der bereits begonnenen Maßnahme, das heißt der Rechtswidrigkeit des Bescheides, gewähren wollte. Vielmehr ist das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns auch im Förderbescheid (S.5) unter Übernahme des von der Klägerin als Beginn der Maßnahme bezeichneten Datums aufgeführt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antrag auf Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn in den letzten Septembertagen 2012 sehr kurzfristig gestellt wurde.
Soweit klägerseitig dargelegt wird, dass der Beklagte ja die Kostenaufstellung kannte, so dringt die Klägerin mit dieser Argumentation nicht durch. Bei einer Kostenaufstellung handelt es sich üblicherweise um Plankosten. Nähere Kontrolle ist erst Aufgabe der Verwendungsnachweisprüfung. Soweit klägerseitig eine angeblich positive Kenntnis der Beklagten aus verschiedenen Anschreiben der Klägerin vorgetragen wird, so ist dies zum einen den Anschreiben nicht zu entnehmen und zum anderen ergibt sich hieraus auch keine Verschiebung der Fördermaßstäbe. Vielmehr bleibt es bei dem Grundsatz, wonach es Aufgabe der Klägerin ist, rechtzeitig für die Voraussetzungen der Förderung zu sorgen (VGH München – B.v. 6.12.2016 – 22 ZB 16.2037 – juris Rn. 24). Insoweit war die Klägerin – ohne dass es darauf gesondert ankommt – ausreichend rechtlich beraten. Dass anhand des Ablaufprogramms der konkreten Förderung bestimmte Dispositionen mit Blick auf die spätere Zulassung der MVZ zwingend vor Maßnahmebeginn bereits getroffen werden mussten, erschließt sich dem Gericht nicht.
Weiter musste der Beklagte nicht gesondert berücksichtigen, dass im Vorfeld des Erlass des Förderbescheids vom 9. Dezember 2013 die Nichtförderung des Projekts aufgrund der fehlenden Innovationstiefe diskutiert wurde. Die Rücknahme basiert nicht auf eine mögliche Rechtswidrigkeit insoweit.
Damit ist die Rücknahme auch, soweit das Gericht dies im Rahmen des § 114 VwGO nachprüfen kann, frei von Ermessensfehlern ergangen. Auch sonst sind keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit ersichtlich.
3. Die Kostenentscheidung basiert auf § 154 Abs. 1 VwGO