Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  12 ZB 17.1508

Leitsatz

1. I. Erteilt die Genehmigungsbehörde einem Einrichtungsträger nach § 45 Abs. 1 Satz 1 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) die Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung, weicht aber bei der Beschreibung der Mindestandards für die Gewährleistung des Kindeswohls nach § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII vom Antrag ab, kann der Einrichtungsträger eine Überprüfung der Mindeststandards nur im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO bewirken. Für eine Verpflichtungsklage fehlt ihm das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. (Rn. 36 und 37)
2. II. Nimmt die Genehmigungsbehörde in die Betriebserlaubnis nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII Mindeststandards für die Gewährleistung des Kindeswohls auf, verpflichtet dies den Einrichtungsträger nicht, die Einrichtung nur nach den Mindeststandards zu betreiben. Es steht ihm vielmehr frei, die Mindeststandards auch zu überschreiten. Im Hinblick auf den genehmigten Betrieb der Einrichtung kommt den Mindeststandards daher keine Regelungswirkung zu.  (Rn. 35)

Verfahrensgang

M 18 K 16.2166 2017-05-31 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Gründe

Der Kläger, ein in der Jugendhilfe überregional tätiger eingetragener Verein, der in einer von ihm angemieteten Villa in G. bei M. ein „Schutzhaus“ zur Inobhutnahme von Kindern im Alter von 6 bis 12 Jahren betreiben möchte, erstrebt im Wege der Verpflichtungsklage die Erteilung einer Betriebserlaubnis unter Änderung der vom Beklagten festgesetzten Mindestanforderungen an die Personalausstattung.
I.
1. Am 15. November 2015 beantragte der Kläger über das Kreisjugendamt M. bei der Regierung von O. die Erteilung einer Betriebserlaubnis für die Kinderschutzstelle G. Die geplante Einrichtung soll als Inobhutnahme- und Schutzstelle für maximal 9 Kinder im Alter von 6 bis 12 Jahren dienen. Dem Antrag war ein Personalplan beigefügt, der eine Leitungsstelle mit 40 Wochenstunden, 0,75 Fachdienststellen (Psychologin und Heilpädagogin) mit zusammen 30 Wochenstunden, weitere 11,55 Stellen entsprechend 462 Wochenstunden für Fachkräfte zur Erziehung und Betreuung sowie 1,5 Stellen bzw. 60 Wochenstunden für sonstige Kräfte beinhaltete. Daneben legte der Kläger für die „Schutzstelle für Kinder“ eine „Konzeption/Leistungsvereinbarung 15.11.2015“ vor, aus der sich ergab, dass die Einrichtung der Inobhutnahme von Kindern nach § 42 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) dienen soll, konkret der Inobhutnahme von Mädchen und Jungen im Alter von 6 bis 12 Jahren, die sich in einer Not- und Gefährdungslage befinden. Unter der Rubrik 2.3 „Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung“ wird bezüglich der pädagogischen Betreuung angeführt, dass eine „Rund-um-die-Uhr-Betreuung durch pädagogische Fachkräfte an 365 Tagen (Wacher Nachtdienst)“ sowie eine „Rufbereitschaft an 365 Tagen (16 bzw. 24 Stunden)“ gewährleistet werden soll. Beigegeben war der Konzeption der „Schutzstelle“ ein Formblatt zur „Ermittlung des Personalbedarfs im Gruppendienst Einrichtungen der Erziehungshilfe nach § 45 Sozialgesetzbuch VIII“, mit dem zunächst ein jährlicher Betreuungsbedarf von 16.060 Stunden ermittelt und daraus der korrespondierende Personalbedarf für den Gruppendienst abgeleitet wurde. Dieser Personalbedarfsberechnung legte der Kläger als von der Bruttoarbeitszeit abzusetzende Zeiten 12 Feiertage, 2,14 Tage Weihnachten und Silvester, 34 Urlaubstage sowie 5 Tage für Fortbildung zugrunde. Ferner wurden 4,4% Krankheitszeiten und jeweils 5 Stunden Verfügungszeiten in Abzug gebracht. Daraus resultierte der für den Gruppendienst erforderliche Planstellenbedarf von 11,55 Stellen.
Nachdem zwischen dem Kläger und der Regierung von O. im Verlauf des Ge-nehmigungsverfahrens u.a. über den Brandschutz in dem angemieteten Gebäude und die Frage des Vorliegens einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung Einvernehmen erzielt werden konnte, blieben hinsichtlich der Personalbedarfs-berechnung, insbesondere der Notwendigkeit des „wachen Nachtdienstes“ unter-schiedliche Auffassungen bestehen. So erachtete die Regierung von O. für die Schutzstelle einen „Bereitschaftsdienst“ in der Nacht für ausreichend. Ferner legte sie als Personalbedarf nur eine halbe Leitungsstelle sowie für den Gruppendienst zunächst nur 6,86 Stellen zugrunde. Dabei ging sie auf der Basis des Formblatts zur Ermittlung des Personalbedarfs im Gruppendienst von einem Betreuungsbedarf von insgesamt 9.958 Stunden aus, was sich aus der Bewertung der Nachtzeit als „Nachtbereitschaft“ mit lediglich einem Viertel der Arbeitszeit sowie der Korrektur eines Rechenfehlers des Antragstellers bei der nur wöchentlich anzusetzenden Einzelbetreuung ergab. Als von der Bruttoarbeitszeit abzusetzende Zeiten wurden 12 Feiertage, 34 Urlaubstage (einschließlich Silvester, Weihnachten und Zusatzurlaub für die Nachtbereitschaft) sowie 5 Fortbildungstage angesetzt, ferner 4% Krankheitszeiten und 4 Stunden Verfügungszeiten. Nach einem Gespräch mit Vertretern des Klägers korrigierte die Regierung von O. ihre Berechnung dahingehend, dass nunmehr ein Betreuungsbedarf von 11.597 Stunden anerkannt und daraus ein Personalbedarf von 8,03 Planstellen für pädagogische Fachkräfte im Gruppendienst errechnet wurde.
2. Mit Bescheid vom 22. Februar 2016 wurde dem Kläger die Genehmigung zum Betrieb der Kinderschutzstelle in G. nach § 45 SGB VIII erteilt (Ziffer I. des Bescheids). Weiter verfügte die Regierung von O. (unter Ziffer II.) einen Widerrufsvor-behalt sowie „Nebenbestimmungen“. Grundlage der Betriebserlaubnis sollten danach neben dem Antrag und der Konzeption vom 15. November 2015 und den vorgelegten Raumplänen vom 3. Juli 2015 insbesondere die (letzte) Personalbedarfsberechnung vom 4. Februar 2016 sein. Unter Ziffer II.3 wurde mit Blick auf die Personalausstattung der Schutzstelle festgelegt, dass für die pädagogische Leitung 0,5 Planstellen und für den Gruppendienst 8,03 Planstellen zur Betreuung, Erziehung und Förderung der Betreuten zur Verfügung stehen müssen. Als gruppenergänzender Fachdienst sei für die Praxisberatung des Teams und die im Einzelfall erforderliche Unterstützung der Bewohner ein psychologischer Fachdienst im Umfang von 0,25 Stunden pro Bewohner pro Woche erforderlich sowie ggf. 0,65 Planstellen für geeignete pädagogische Kräfte für tagesstrukturierende integrative Maßnahmen. Die Bescheidsgründe führen zur Personalbedarfsberechnung aus, dass aufgrund der größeren Fluktuation der Zielgruppe und der möglichen Betreuungszeiten in der Nacht ein erhöhter Stundensatz für Verfügungszeiten angenommen wurde (4 statt der üblichen 3 Stunden). Die Personalbemessung von 8,03 Planstellen für das pädagogische Personal im Gruppendienst sei mittels der Personalberechnung vom 4. Februar 2016 ermittelt worden. Sie berücksichtige eine „Nachtbereitschaft“. Die festgesetzten „Auflagen“ seien erforderlich, um das Wohl der in der Einrichtung Betreuten zu gewährleisten. Weiter wurde unter der Rubrik „Hinweise“ des Bescheids ausgeführt, dass Änderungen in der Konzeption der Einrichtung in der Regel auch Änderungen oder Ergänzungen der Betriebserlaubnis erforderlich machen, Änderungen bei der „Mindestpersonalausstattung im Gruppendienst (vgl. Ziffer 3.2.1 der Auflagen)“ hingegen keine Anpassung der Betriebserlaubnis erfordern, „sondern nur der Personalberechnungen“. Weiter sei ausgehend von einer 40-Stunden-Woche der Personalfeststellung eine durchschnittliche Jahresbetreuungsleistung von 1.444,36 Stunden je Planstelle zugrunde gelegt worden, ferner 33 Urlaubstage, 12 Feiertage, 2 arbeitsfreie Tage und 5 Tage für Fortbildung, während für längere Ausfallzeiten bei Krankheit, Kuraufenthalt, Elternzeit, Dienstbefreiung u. ä. entsprechender Ersatz vorgesehen werden müsse.
3. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch mit dem Ziel ein, „unter Aufhebung der mit Verfügung vom 22.02.2016 erteilten Betriebserlaubnis für die Schutzstelle für Kinder, G.-Straße, G., eine Betriebserlaubnis entsprechend dem Antrag (…) vom 15.11.2015 zu erteilen“. Er sieht sich durch den Bescheid vom 22. Februar 2016 in seinen Rechten aus § 45 SGB VIII und Art. 12 GG verletzt. Er besitze einen Anspruch auf Erteilung der Betriebserlaubnis entsprechend dem Antrag vom 15. November 2015. Insbesondere hätte der Beklagte der Betriebserlaubnis eine Rund-um-die-Uhr-Betreuung in der Einrichtung, d.h. einen sog. wachen Nachtdienst anstelle lediglich eines Bereitschaftsdienstes zugrunde legen müssen. Mit der tatsächlich erteilten Betriebserlaubnis sei der Antrag teilweise abgelehnt und eine Begünstigung in Form der streitgegenständlichen Betriebserlaubnis erteilt worden, die in dieser Form nicht beantragt worden sei. Nach materiellem Recht stünde dem Kläger ein Anspruch auf Erteilung der Betriebserlaubnis in der beantragten Form, d.h. unter Festlegung des wachen Nachtdienstes zu, da andernfalls das Kindeswohl in der Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 SGB VIII gefährdet wäre. Im Übrigen bestehe nach § 45 Abs. 1 SGB VIII ein gebundener Rechtsanspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis. Der Beklagte dürfe daher nicht einseitig von der beantragten Konzeption abweichen, weil er beispielsweise keinen Bedarf für die konzipierte Einrichtung sehe. Auch soweit der Beklagte im Rahmen der Personalberechnung vom gestellten Antrag abweiche, nämlich bei der Berücksichtigung von nur 4% statt 4,4% Krankheitszeiten, 4 statt 5 Verfügungsstunden und einer halben statt einer ganzen Leitungsstelle, sei die Betriebserlaubnis rechtswidrig. Diesbezüglich sei des Weiteren im Vergleich zu anderen Einrichtungen der Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Schließlich erweise sich auch der generelle Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 22. Februar 2016 als rechtswidrig.
4. Die Regierung von O. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. April 2016 zurück. Der Kläger besitze keinen Anspruch darauf, dass in der Betriebserlaubnis für die Schutzstelle G. eine Nachtwache festgesetzt werde. Zur Gewährleistung des Kindeswohls sei vielmehr ein Nachtbereitschaftsdienst aus-reichend. Dies ergebe sich aus den Erfahrungswerten der Heimaufsichtsbehörde. Im Übrigen lege die Aufsichtsbehörde in der Betriebserlaubnis nur Mindeststandards fest, unter denen das Kindeswohl noch gewährleistet sei. Es stehe dem Kläger daher jederzeit frei, in den Entgeltverhandlungen höhere Standards auszuhandeln. Weiter bestehe auch kein Anspruch, dass im Rahmen der Personalberechnung für den Gruppendienst Krankheitszeiten mit 4,4% berücksichtigt werden. Zwar habe es im Rahmen des „Leistungsrechts“ eine Entscheidung der Schiedsstelle Bayern gegeben, die den Ansatz von Krankheitszeiten auf 4,4% angehoben habe. In Abstimmung mit dem Staatsministerium für Arbeit und Soziales und dem Bayerischen Landesjugendamt habe man daraufhin bei der Berechnung generell den Ansatz von 3% auf 4% erhöht. Einer weiteren Erhöhung auf 4,4% bedürfe es hingegen nicht, da die langjährige Praxis der Heimaufsichtsbehörden zeige, dass nicht jeder Krankheitsausfall unmittelbar durch zusätzliche Kräfte ersetzt werde. Erst bei längeren personellen Unterbesetzungen werde das Kindeswohl als gefährdet angesehen. Ebenso wenig bestehe ein Anspruch auf 5 Stunden Verfügungszeit. Bei der Schutzstelle G. sei bereits der übliche Ansatz von 3 Stunden auf 4 Stunden erhöht worden. Darüber hinaus habe man 1 Stunde Sonderbetreuungszeit pro Kind und pro Woche angesetzt. Eine weitere Erhöhung der Verfügungszeit sei daher nicht gerechtfertigt. Schließlich werde für eine als Schutzstelle konzipierte Einrichtung regelmäßig ein Leitungsanteil von 0,5 Stellen angesetzt.
5. Daraufhin stellte der Kläger zunächst beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der er die vorläufige „Anhebung“ der vom Beklagten in der Betriebserlaubnis festgesetzten Mindeststandards insbesondere im Hinblick auf den „wachen Nachtdienst“ sowie die Personalbemessung im Übrigen auf das Niveau seines Antrags auf Erteilung der Betriebserlaubnis erstrebte. Der Antrag blieb sowohl beim Verwaltungsgericht wie auch im Beschwerdeverfahren erfolglos. Auf den Beschluss des Senats vom 19. August 2016 (Az. 12 CE 16.1172), der den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mangels Rechtsschutzbedürfnisses des Klägers für unzulässig erachtete, wird ausdrücklich verwiesen.
6. Mit seiner zusammen mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht eingereichten Klage stellte der Kläger den Antrag,
„unter Aufhebung der mit Verfügung vom 22.02.2016 erteilten Betriebserlaubnis für die Schutzstelle für Kinder, G.-Straße, G., in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27.04.2016, eine Betriebserlaubnis entsprechend dem Antrag des Klägers vom 15.11.2015 zu erteilen.“
Dem Kläger stünde ein entsprechender Anspruch aus Art. 12 GG und § 45 SGB VIII zu, da das Kindeswohl in der geplanten Schutzstelle nur mittels eines sog. „wachen Nachtdienstes“ und mittels der dem Antrag zugrunde liegenden Personalbemessung gewährleistet werden könne. Überdies streite für den Kläger Art. 3 GG, da er in vergleichbaren Einrichtungen ebenfalls einen „wachen Nachtdienst“ als Mindeststandard vorgesehen habe.
Mit Urteil vom 31. Mai 2017 wies das Verwaltungsgericht die Klage unter Bezugnahme auf den im Eilverfahren ergangenen Senatsbeschluss vom 19. August 2016 als unzulässig ab. Der Kläger besitze angesichts der bereits am 22. Februar 2016 erteilten Betriebserlaubnis für die Verpflichtungsklage kein Rechtsschutzbedürfnis.
Hiergegen richtet sich nunmehr der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung, mit dem er ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sowie die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend macht.
Zu Unrecht prüfe das Verwaltungsgericht eine mögliche Rechtsverletzung des Klägers im Rahmen des Rechtsschutzbedürfnisses. Diese sei vielmehr im Rahmen der Klagebefugnis zu behandeln und liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vor. Darüber hinaus besitze der Kläger im vorliegenden Fall auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Es werde insoweit nicht bezweifelt, dass im Betriebserlaubnisverfahren nach § 45 SGB VIII lediglich Mindestvoraussetzungen zur Gewährleistung des Kindeswohls festzusetzen sind. Mit der Klage werde daher auch nicht das Ziel verfolgt, Festsetzungen zu erreichen, die über den Mindeststandard hinausgingen. Vielmehr lägen die Festsetzungen, die der Beklagte im vorliegenden Fall getroffen habe, unter dem zur Gewährleistung des Kindeswohls erforderlichen Mindeststandard, insbesondere hinsichtlich der Nachtbereitschaft, sodass die Klage auf Mindestfestsetzungen ziele, die dem Mindeststandard zur Gewährleistung des Kindeswohls entsprächen. Denn aus § 45 SGB VIII folge ein Anspruch des Betreibers einer Einrichtung auf Erteilung einer rechtmäßigen Betriebserlaubnis. Dieser werde dann nicht erfüllt, wenn die festgelegte Personalbemessung unter dem Mindeststandard zur Gewährleistung des Kindeswohls läge.
Weiter lasse sich auch aus der Begründung des Senatsbeschlusses vom 19. August 2016 ein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis des Klägers nicht ableiten, da der Senat dem Kläger dieses lediglich für die auf die vorläufige Anhebung der Mindeststandards im Wege der einstweiligen Anordnung abgesprochen habe.
Unzutreffend sei ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Festsetzungen der Betriebserlaubnis nur von den in der Einrichtung befindlichen Kindern einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugeführt werden könnten, was dazu führen würde, dass eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle regelmäßig ausfalle.
Zutreffend gehe der Verwaltungsgerichtshof im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von der Erforderlichkeit der getrennten Betrachtung des Verfahrens zur Erteilung einer Betriebserlaubnis nach 45 SGB VIII und den Entgeltverhandlungen nach §§ 78a ff. SGB VIII aus. Gleichwohl finde in der Verwaltungspraxis eine faktische Verknüpfung beider Verfahren statt. Regelmäßig werde daher in den Entgeltverhandlungen davon ausgegangen, dass die Festsetzungen der Mindeststandards in der Betriebserlaubnis rechtmäßig sind. Daher erweise sich die Annahme als nicht sachgerecht, in den Entgeltverhandlungen mit dem Argument durchzudringen, die Festsetzungen der Betriebserlaubnis entsprächen nicht dem unteren Mindeststandard. Daher müsse dem Einrichtungsträger auch aus dieser Sicht die Möglichkeit zukommen, deren verwaltungsgerichtliche Kontrolle zu erwirken.
Schließlich würde die Verpflichtungsklage auch in der Sache Erfolg haben. In Übereinstimmung mit den Feststellungen des Senatsbeschlusses im vorläufigen Rechtsschutzverfahren sei der Kläger nach wie vor der Auffassung, dass allein ein „wacher Nachtdienst“ das Kindeswohl in der geplanten Schutzstelle garantieren könne. Ferner sei in der Betriebserlaubnis die Personalstärke unter Berücksichtigung von lediglich 4% Krankheitszeiten kindeswohlgefährdend zu niedrig bemessen worden. Hierin liege im Vergleich zu anderen Einrichtungen, bei denen ein Krankenstand von 4,5% angenommen worden sei, auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Darüber hinaus komme der vorliegenden Rechtssache auch grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, da das Verwaltungsgericht mit der Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses auch anderen Trägern in vergleichbaren Fallkonstellationen die Möglichkeit abgesprochen habe, Festsetzungen in einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu unterziehen.
Demgegenüber erachtet der Beklagte das verwaltungsgerichtliche Urteil für zutreffend und beantragt die Ablehnung des Zulassungsantrags.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Gerichtsakten verwiesen.
II.
Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 123 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vorliegen oder aber nicht in einer § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechenden Weise dargelegt sind.
1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts trifft – soweit es die Klage wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig abgewiesen hat – jedenfalls im Ergebnis zu.
1.1 Dabei kann dahinstehen, ob die Argumentation des Verwaltungsgerichts, der Kläger erstrebe mit seiner Verpflichtungsklage vom Beklagten einen stärkeren Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, als er der ihm am 22. Februar 2016 erteilten Betriebserlaubnis bereits innewohnt, tatsächlich die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses trägt, oder ob sich hierin nur die dem Kläger fehlende Klagebefugnis ausdrückt.
1.2 Jedenfalls handelt es sich im vorliegenden Fall, in dem der Kläger die Aufhebung der ihm am 22. Februar 2016 nach § 45 SGB VIII erteilten Betriebserlaubnis und die Erteilung einer Betriebserlaubnis „entsprechend dem Antrag vom 15. November 2015“ erstrebt, um einen Fall des nutzlosen Rechtsschutzes, für den kein Rechtsschutzbedürfnis besteht (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123 Rn. 34; Rennert in Eyermann, VwGO, Vorb. § 40 Rn. 11 ff., insb. 16 ff.; Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 123 Rn. 70). Der Senat hält insoweit an seiner bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung fest, dass die dem geplanten „Schutzhaus“ des Klägers am 22. Februar 2016 erteilte Betriebserlaubnis seinem Antrag vom 15. November 2015 entspricht, das heißt ihm den Betrieb des Schutzhauses nach seiner Konzeption erlaubt. Demnach erstrebt der Kläger mit seiner Klage die Erteilung einer Betriebserlaubnis, die er bereits seit 22. Februar 2016 besitzt. Für eine derartige Klage besteht kein Rechtsschutzbedürfnis. Inwieweit sich die Beurteilung des Rechtsschutzbedürfnisses im Klageverfahren, wie der Klägerbevollmächtigte meint, anders als im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gestalten soll, erschließt sich dem Senat nicht.
Denn entgegen der klägerischen Auffassung hat die Abweichung des Beklagten hinsichtlich der „Festsetzung“ eines bestimmten Mindeststandards, den der Kläger für die Gewährleistung des Kindeswohls – insbesondere mit Blick auf die Personalbemessung und den „wachen Nachtdienst“ – für zu niedrig erachtet, nicht zur Folge, dass der Beklagte über ein sog. „aliud“ entschieden hätte und die Erteilung der eigentlichen Betriebserlaubnis damit entweder abgelehnt oder bislang nicht verbeschieden worden wäre. Auch zwingt ihn die Betriebserlaubnis vom 22. Februar 2016 nicht, seine Schutzstelle mit der dort als Mindeststandard vorgesehenen Personalstärke und damit mit einer „Nachtbereitschaft“ anstelle des „wachen Nachtdienstes“ zu betreiben. Die sog. „Festsetzung“ eines Mindeststandards zur Gewährleistung des Kindeswohls in der Einrichtung beschreibt vielmehr lediglich inhaltlich diejenige Grenze, deren Unterschreiten zu einer Kindeswohlgefährdung führt. Mit Blick auf die dem Kläger erteilte Betriebserlaubnis kommt ihr keine Regelungswirkung zu. Im Einzelnen hat der Senat hierzu im Beschluss vom 19. August 2016 Folgendes ausgeführt:
„(…) § 45 SGB VIII unterwirft den Betrieb einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Alleiniger Maßstab für die Erteilung der Betriebserlaubnis bildet nach § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII die Gewähr-leistung des Wohles der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung (vgl. hierzu Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 45 Rn. 52; VG München, U.v. 5.12.2012 – M 18 K 11.5772 – juris). Genügt die vom Träger nach § 45 Abs. 3 Nr. 1 SGB VIII vorzulegende „Konzeption der Einrichtung“ der Gewährleistung des Kindeswohls, besitzt er (…) einen gebundenen Rechtsanspruch auf Erteilung der Betriebserlaubnis (vgl. Lakies in Münder/Meysen/Trenczek, SGB VIII, 7. Aufl. 2013, § 45 Rn. 24; Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 45 Rn. 14). Als Indikator für die Gewährleistung des Kindeswohls in der Einrichtung sieht der Gesetzgeber nach § 45 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 SGB VIII (in der Regel) vor, dass ‚die dem Zweck und der Konzeption der Einrichtung entsprechenden räumlichen, fachlichen, wirtschaftlichen und personellen Voraussetzungen für den Betrieb erfüllt sind‘. Aufgabe der Genehmigungsbehörde ist es daher, auf der Grundlage der nach § 45 Abs. 3 Nr. 1 SGB VIII vorzulegenden Konzeption festzustellen, ob diese nach den in § 45 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 SGB VIII genannten Kriterien das Wohl der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung gewährleistet (vgl. hierzu Busse in jurisPK-SGB VIII § 45 Rn. 58, Lakies in Münder/Meysen/Trenczek, SGB VIII, 7. Aufl. 2013, § 45 Rn. 44). Insoweit greift die ‚Organisationshoheit des Einrichtungsträgers‘ (vgl. hierzu VG Koblenz, U.v. 8.12.2014 – 3 K 1253/13.KO – juris), auf die sich der Antragsteller im vorliegenden Fall zutreffend beruft. Würde die Genehmigungsbehörde einseitig die vom Einrichtungsträger vorgelegte Konzeption verändern, indem sie beispielsweise das Alter der Zielgruppe der Einrichtung unterschiedlich festsetzen würde, läge ein mit dem Antrag nicht identisches ‚aliud‘ vor. Die Genehmigungsbehörde hätte in diesem Fall über eine andere, nicht über die dem Antrag zugrunde liegende Konzeption entschieden (vgl. zu einem derartigen Fall VG Arnsberg, U.v. 22.9.2015 – 11 K 2387/14 – juris).
Angesichts des Zusammenhangs der vom Einrichtungsträger im Rahmen seiner ‚Organisationshoheit‘ erstellten Konzeption und der erforderlichen Gewährleistung des Kindeswohls in der Einrichtung kommt der Aufnahme bestimmter inhaltlicher Parameter in die Betriebserlaubnis, beispielsweise zum Umfang des von der Einrichtung vorzuhaltenden Fachpersonals, die Funktion der Festlegung von Mindestvoraussetzungen bzw. Mindeststandards zu. Sie kennzeichnen stets die untere Grenze beispielsweise der Personalausstattung, bei der das Wohl der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung noch gewährleistet ist (vgl. Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 45 Rn. 23: Aufgabe des Staates sei es nicht, ‚optimale Bedingungen der Betreuung oder Unterkunftsgewährung zu gewährleisten, aber sehr wohl ein Mindestmaß an Ausstattung, und zwar bezogen auf die jeweilige Einrichtung mit ihren konkreten Rahmenbedingungen.‘, Rn. 78; Busse in jurisPK-SGB VIII § 45 Rn. 22, 43, Mann in Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 4. Aufl. 2012, § 45 Rn. 16). Die Mindestanforderungen dürfen dabei weder durchschnittswertig sein, noch sind sie identisch mit einer wünschenswerten fachlichen Qualität der Einrichtung (vgl. VG München, U.v. 5.12.2012 – M 18 K 11.5772 – juris, U.v. 14.10.2013 – M 18 K 11.3090 – juris). Sieht die Konzeption eines Einrichtungsträgers daher eine Personalausstattung unter dem von der Genehmigungsbehörde zur Kindeswohlgewährleistung erforderlichen Maß vor, muss die Erteilung der Betriebserlaubnis abgelehnt werden, da in diesem Fall eine Kindeswohlgefährdung zu besorgen ist (vgl. VG München, U.v. 5.12.2012 – M 18 K 11.5772 – juris). Der umgekehrte Fall, nämlich dass die Konzeption eines Einrichtungsträgers eine über dem Mindeststandard liegende Personalausstattung beinhaltet, tangiert indes den Bestand der Betriebserlaubnis nicht, da eine Kindeswohlgefährdung durch einen über dem Mindeststandard liegenden höheren bzw. besseren Betreuungsstandard nicht zu besorgen ist. Der Betrieb einer Einrichtung mit einer über dem personellen Mindeststandard liegenden Personalausstattung erweist sich daher jederzeit als erlaubt. Zugleich zwingt die Aufnahme von Mindeststandards in eine Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII den Einrichtungsträger auch nicht, seine Konzeption diesen Mindeststandards anzupassen, sofern er sie nicht unterschreitet. Es steht ihm vielmehr frei, aus welchen Gründen auch immer – beispielsweise aufgrund eines hohen Spendenaufkommen oder ehrenamtlicher Helfer –, seine Einrichtung mit einem besseren Standard als in der Betriebserlaubnis angegeben zu betreiben.
Ob indes im Zuge des Abschlusses von Leistungsvereinbarungen nach § 78b Abs. 1 SGB VIII für die in § 78a SGB VIII bezeichneten Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe die Kosten für eine Einrichtung übernommen werden, die mit höheren als in der Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII festgesetzten Standards betrieben wird, ist, wie der Antragsteller zu Recht ausführt, eine von der allein an der Gewährleistung des Kindeswohls ausgerichteten Erlaubniserteilung unabhängig zu beantwortende Frage, mag in der Praxis zwischen den Beteiligten auch hierüber gemeinsam verhandelt werden (vgl. Kepert, JAmt 2014, 186 [187], siehe zu diesem Zusammenhang auch Busse in jurisPK-SGB VIII § 45 Rn. 58). Im Rahmen von Leistungsvereinbarungen gilt es nach § 78b Abs. 2 Satz 1 SGB VIII auch die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Nach § 78c Abs. 1 Satz 3 SGB VIII muss der Einrichtungsträger gewährleisten, dass sein Leistungsangebot zur Erbringung von Leistungen nach § 78a Abs. 1 SGB VIII geeignet sowie ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich ist. Betreibt der Einrichtungsträger daher eine Einrichtung über dem in der Betriebserlaubnis festgesetzten Mindeststandard, erweist sich dies unter dem für den Abschluss der Leistungsvereinbarung geltenden Gebot der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit jedenfalls als begründungsbedürftig. Den Mindeststandards der Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII kommt mithin (erst) für den vom Betriebserlaubnisverfahren getrennt zu beurteilenden Abschluss von Leistungsvereinbarungen wesentliche Bedeutung zu.
2. Übertragen auf die streitgegenständliche Betriebserlaubnis vom 22. Februar 2016 bedeutet dies, dass – ungeachtet der Festsetzungen von Mindeststandards in den „Nebenbestimmungen“ unter Ziffer II. des Bescheids – der Antragsgegner ohne Ein-schränkungen oder Veränderungen an der Konzeption des Antragstellers die Be-triebserlaubnis für das Schutzhaus in G. gemäß Ziffer I. des Bescheids erteilt hat. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liegt in den unter Ziffer II. aufgeführten sog. ‚Nebenbestimmungen‘ keine inhaltliche Umgestaltung oder ‚modifizierende Auflage‘, die zur Folge hätte, dass der Antragsgegner nicht über den Antrag vom 15. November 2015, sondern, wie der Antragsteller meint, über ein ‚aliud‘ entschieden hätte.
2.1 Dies gilt zunächst, soweit unter Ziffer II.3.2 der Betriebserlaubnis festgelegt wird, dass zur Betreuung, Erziehung und Förderung der Betreuten im Gruppentag und in der Nachtbereitschaft vom Antragsteller mindestens 8,03 Planstellen für pädagogische Fachkräfte vorzuhalten sind und hierzu in den Bescheidsgründen angeführt wird, dass dieser Personalbemessung die Personalberechnung vom 4. Februar 2016 zugrunde liegt und hierbei die Nachtbereitschaft bereits berücksichtigt ist. Darüber hinaus verweisen die Bescheidsgründe auf die Erforderlichkeit der festgesetzten ‚Auflage‘, um das Wohl der in der Einrichtung Betreuten zu gewährleisten.
Aus diesem Gesamtzusammenhang heraus kommt der Festsetzung der Personal-stärke sowie der ‚Nachtbereitschaft‘, die verwaltungsverfahrensrechtlich weder all-gemein eine Nebenbestimmung, noch in concreto eine Auflage darstellt, die sub 1. dargelegte Funktion der inhaltlichen Festschreibung desjenigen Mindeststandards zu, der jedenfalls erfüllt sein muss, um das Kindeswohl in der Einrichtung zu gewährleisten. Zwar lässt § 45 Abs. 4 S. 1 SGB VIII allgemein die Beifügung von Nebenbestimmungen zu einer Betriebserlaubnis zu. Betreffend die Festschreibung einer bestimmten Personalstärke wäre als Nebenbestimmung hier allein eine Auflage in Betracht zu ziehen. § 32 Abs. 2 Nr. 4 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) definiert indes ‚Auflage‘ als eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (vgl. Mann in Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 4. Aufl. 2012, § 45 Rn. 32). Ein derartiger Regelungsgehalt kommt der Festlegung zur ‚Nachtbereitschaft‘ und der daraus abgeleiteten Personalstärke jedoch nicht zu (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 27.11.2007 – 12 A 4697/06 – FEVS 59, 318 ff. Rn. 43, wonach aufgrund der Regelungskonzeption des § 45 SGB VIII die Festlegung von personellen Mindeststandards durch Auflagen ausscheidet, ebenso OVG des Saarlands, B.v. 30.4.12013 – 3 A 194/12 – juris; Busse in jurisPK-SGB VIII § 45 Rn. 62). Denn die Mindestvoraussetzungen zur Gewährleistungen des Kindeswohls zwingen den Antragsteller gerade nicht, die Einrichtung nur auf der Ebene des Mindeststandards zu betreiben. Folglich liegt in den strittigen Festlegungen der Betriebserlaubnis keine Nebenbestimmung, sondern allein eine inhaltliche Ausgestaltung (vgl. zu dieser Abgrenzung Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 45 Rn. 85).
Darüber hinaus gestaltet die Festschreibung des personellen Mindeststandards ein-schließlich der Festlegung der Nachtbereitschaft die Konzeption des Antragstellers vom 15. November 2015 auch nicht um. Denn der Antragsgegner dokumentiert damit allein seine Auffassung, dass es für die Gewährleistung des Kindeswohls sowohl unter dem Gesichtspunkt der ‚Rund-um-die-Uhr-Betreuung‘ an 365 Tagen im Jahr sowie der ‚jederzeitigen Aufnahmebereitschaft‘ der Einrichtung nicht eines wachen Nachtdienstes, sondern lediglich einer ‚Nachtbereitschaft‘ bedarf. (…) Die Festsetzung einer Nachtbereitschaft im vorbezeichneten Sinn führt gegenüber dem Antrag des Antragstellers vom 15. November 2015 damit ausschließlich zu einer Verminderung der Personalstärke nach der formularmäßigen Personalbedarfsberechnung für den Gruppendienst. Denn gegenüber dem wachen Nachtdienst verringert sich der anzusetzende Betreuungsbedarf auf ein Viertel des tatsächlichen Zeitraums, d.h. die in Nachtbereitschaft verbrachte Zeit der pädagogischen Fachkraft wird nur zu einem Viertel angerechnet. Zugleich vermindert sich auch der anzusetzende Zusatzurlaub infolge des wachen Nachtdienstes. Nachtbereitschaft statt Nachtdienst bewirkt nach der Personalbedarfsberechnung mithin lediglich eine geringere Personalstärke. An der Konzeption und Zielsetzung des Schutzhauses erfolgt indes keine Änderung.
Folglich gestaltet die Betriebserlaubnis vom 22. Februar 2016 Konzeption und Ziel-setzung des Schutzhauses nach dem Antrag vom 15. November 2015 nicht inhaltlich um. Vielmehr nimmt der Antragsgegner zur Gewährleistung des Kindeswohls einen geringeren Mindeststandard in personeller Hinsicht an, der sich aus der Ersetzung des wachen Nachtdienstes durch die Nachtbereitschaft ableitet. Daher geht die Auffassung des Antragstellers fehl, der Antragsgegner sei bei der Erteilung der Betriebserlaubnis von seiner Konzeption abgewichen und habe statt über den gestellten Antrag über ein ‚aliud‘ entschieden.
In Konsequenz führen die Festsetzungen des personellen Mindeststandards in Ziffer II.3.2 der Betriebserlaubnis auch nicht zur Pflicht des Antragstellers, sein Schutzhaus mit dem festgesetzten Mindeststandard, d.h. mit einer Nachtbereitschaft anstelle eines wachen Nachtdienstes zu betreiben. Die ohne Einschränkung unter Ziffer I. des Bescheids vom 22. Februar 2016 erteilte Betriebserlaubnis beinhaltet vielmehr, dass er jederzeit mehr als 8,03 pädagogische Fachkräfte im Gruppendienst einsetzen und einen wachen Nachtdienst vorsehen kann. Dies ist ihm durch die Betriebserlaubnis nicht verboten. Eine Inbetriebnahme des Schutzhauses nach der Konzeption vom 15. November 2015 war daher mit der Erteilung der Betriebserlaubnis vom 22. Februar 2016 jederzeit möglich.
2.2 Dies gilt in gleicher Weise für die übrigen, vom Antragsteller bemängelten Ab-weichungen der Mindeststandards der Betriebserlaubnis vom Antrag vom 15. November 2015. Denn der Ansatz von 0,5 statt einer vorgesehenen Leitungsstelle sowie von 4% statt 4,4% und 4 statt 5 Verfügungsstunden im Rahmen der Personalbedarfsberechnung führt allein dazu, dass als Mindeststandard ein geringerer Bedarf an Leitungskräften und pädagogischen Fachkräften festgesetzt wird, als ihn der Antragsteller im Schutzhaus in G. einsetzen möchte. Daran hindert ihn die Betriebserlaubnis vom 22. Februar 2016, wie bereits ausgeführt, nicht. Er ist durch sie auch nicht auf die Einhaltung des Mindeststandards festgelegt, sondern darf ihn jederzeit überschreiten.“
An dieser Rechtsauffassung hält der Senat unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers im Zulassungsverfahren fest. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mithin im Ergebnis zutreffend mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig abgewiesen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat der Kläger damit nicht dargetan.
1.3 Die Abweisung der Verpflichtungsklage als unzulässig stellt den Kläger indes, anders als sein Bevollmächtigter vorträgt, nicht rechtsschutzlos, sodass gegebenenfalls aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die Möglichkeit der Rechtsverfolgung mittels Verpflichtungsklage abzuleiten wäre. Denn er besitzt, worauf der Senat im Beschluss vom 19. August 2016 bereits hingewiesen hat, die Möglichkeit, die „Festschreibung“ eines bestimmten Mindeststandards, der für die Gewährleistung des Kindeswohls in einer Einrichtung erforderlich ist, im Rahmen einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zu unterziehen. Insoweit besteht zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Einrichtungsträger ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Angesichts der vom Senat geteilten tatsächlichen Bedeutung der „Mindeststandards“ für den Abschluss von Leistungsvereinbarungen nach §§ 78a ff SGB VIII sowie dem nachvollziehbaren Interesse des Klägers an einer sachlich zutreffenden Beschreibung der „Grenze“ zur Kindeswohlgefährdung besäße der Kläger für eine entsprechende Feststellungsklage auch ein Feststellungsinteresse. Entgegen des Hinweises in der Beschwerdeentscheidung hat der Kläger indes von der Möglichkeit der Umstellung seines Klageantrags im Hauptsacheverfahren keinen Gebrauch gemacht.
2. Im vorliegenden Fall gebietet auch nicht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Zulassung der Berufung. Insoweit genügt, worauf der Beklagte zutreffend hinweist, der Vortrag des Klägers den Anforderungen an die Darlegung von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht (vgl. hierzu Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72). Darüber hinaus führt die Ablehnung des Rechtsschutzbedürfnisses für eine auf „Änderungen“ der Mindestanforderungen in einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII gerichtete Verpflichtungsklage nicht zu der vom Klägerbevollmächtigen behaupteten Rechtsverweigerung, da – wie oben dargestellt – die festgesetzten Mindeststandards in Fallkonstellationen wie der vorliegenden einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle mittels Feststellungsklage zugänglich sind.
3. Der Antrag auf Zulassung der Berufung war daher mangels Geltendmachung durchgreifender Zulassungsgründe abzulehnen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird mit der Ablehnung des Zulassungsantrags nach § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO rechtkräftig. Der Kläger trägt nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des erfolglosen Rechtsmittels. Gerichtskosten werden in Angelegenheiten des Kinder- und Jugendhilferechts nach § 188 Satz 2, 1 VwGO nicht erhoben. Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.