Aktenzeichen B 5 K 15.645
Leitsatz
1 Art. 20a GO kann weder unmittelbar noch entsprechend als Rechtsgrundlage für einen Kostenerstattungsanspruch im Zusammenhang mit einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit herangezogen werden. Der Erstattungsanspruch ergibt sich im bayerischen Landesrecht vielmehr aus dem Mitgliedschaftsrecht des einzelnen Gemeinderats. (redaktioneller Leitsatz)
2 Endet ein Kommunalverfassungsstreit mit einer Kostenentscheidung zulasten des Gemeinderatsmitglieds, sind Konstellationen denkbar, in denen dessen endgültige Kostenbelastung unbillig ist. In diesen Fällen dient die Kostenfreistellung als Kompensation des verletzten Organ(teil)rechts (Anschluss an VGH München BeckRS 2009, 37039). (redaktioneller Leitsatz)
3 Eine Kostenerstattung im Anschluss an einen Organstreit ist nur gerechtfertigt, wenn die Anrufung des Gerichts zur Durchsetzung individueller Mitgliedschaftsrechte als ultima ration unumgänglich war, weil alle dem Gemeinderatsmitglied zumutbaren Maßnahmen zur außergerichtlichen Durchsetzung seiner Rechte ohne Erfolg geblieben sind. (redaktioneller Leitsatz)
4 Ganz allgemein ist eine Kostenerstattung nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit die Klageerhebung nicht mutwillig aus sachfremden Gründen oder dergleichen erfolgt ist. Beim Merkmal der Mutwilligkeit kommt es nicht maßgeblich auf die Erfolgsaussichten der Klage, sondern darauf an, ob ihre Erhebung zumindest auch durch ein öffentliches Interesse an der Klärung der streitgegenständlichen Frage motiviert ist. Das ist nur dann der Fall, wenn von der gerichtlichen Entscheidung ein maßgeblicher Beitrag zu ihrer Klärung zu erwarten ist. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Die Beklagte wird verpflichtet, die Auslagen des Klägers zur Verwaltungsstreitsache gegen die Beklagte vor dem Verwaltungsgericht Bayreuth, Az. B 5 K 12.18, und dem Rechtsmittelverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, Az. 4 ZB 13.2225, in Höhe von insgesamt 2.133,71 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz hieraus seit dem 9. April 2015 zu erstatten.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger ¼, die Beklagte ¾.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Gründe
1. Über die Streitsache konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
2. Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist teilweise begründet, da der Kläger einen Anspruch auf Erstattung der der verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren in der ersten und der zweiten Instanz hat. Im Übrigen war die Klage als unbegründet abzuweisen.
a) Die überwiegende Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte erkennt in kommunalverfassungsrechtlichen Organstreitigkeiten einen grundsätzlichen Kostenerstattungsanspruch des Gemeinderatsmitglieds an, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten war, das heißt nicht mutwillig bzw. aus sachfremden Gründen erfolgt ist (vgl. grundlegend OVG Saarl, U. v. 6.12.1978 – 3 R 123/78 – zitiert nach FStBay 1979, Nr. 190 sowie B. v. 5.10.1981 – 3 R 87/80 – NVwZ 1982, 140; VGH BW, B. v. 17.9.1984 – 9 S 1076/84 – NVwZ 1985, 284; OVG RhPf, U. v. 19.5.1987 – 7 A 90/86 – NVwZ 1987, 1105; OVG Bremen, B. v. 31.5.1990 – 1 B 18/90 – NVwZ 1990, 1195; SächsOVG, B. v. 31.7.1996 – 3 S 274/96 – NVwZ-RR 1997, 665). Insoweit ist die gerichtliche Kostenentscheidung, die die Kostentragung im Verhältnis der Verfahrensbeteiligten untereinander sowie im Verhältnis zum Gericht regelt, nicht abschließend. Sie ist vielmehr von der Frage zu unterscheiden, wer die Kosten im Innenverhältnis letztlich nach materiellem Recht zu tragen hat (VGH BW, B. v. 17.9.1984 – 9 S 1076/84 – NVwZ 1985, 284; SächsOVG, B. v. 31.7.1996 – 3 S 274/96 – NVwZ-RR 1997, 665; VG Würzburg, U. v. 17.1.1996 – W 2 K 94.155 – BayVBl 1996, 377). Die Frage, wer im Innenverhältnis mit den Kosten eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens endgültig belastet wird, stellt sich immer dann, wenn das Gericht demjenigen, der den Kommunalverfassungsstreit geführt hat, die Kosten des Rechtsstreits auferlegt hat, sei es, weil er den Rechtsbehelf zurückgenommen hat oder – wie hier – im Streit unterlegen ist oder weil aus sonstigen Gründen eine Kostenentscheidung zu seinen Lasten ergangen ist (BayVGH, B. v. 14.8.2006 – 4 B 05.939 – juris Rn. 20).
b) Eine ausdrückliche Regelung darüber, wer bei einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit letztendlich die angefallenen Kosten zu tragen hat, ist weder in der Gemeindeordnung, in einem anderen Gesetz noch in der Satzung der Beklagten zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts vom 24. Juni 2014 enthalten. Art. 20a Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO) kann hier weder unmittelbar noch entsprechend als Rechtsgrundlage für einen solchen Erstattungsanspruch herangezogen werden, denn die Vorschrift erfasst lediglich Auslagen der Gemeinderatsmitglieder, die regelmäßig anfallen und mit der Ausübung der Tätigkeit eines Gemeinderates typischerweise verbunden sind. Solche Aufwendungen liegen bei den hier streitgegenständlichen Verfahrenskosten nicht vor. Gegen eine analoge Anwendung von Art. 20a Abs. 1 Satz 1 GO spricht, dass der Gesetzgeber die Norm in Kenntnis der Frage der Erstattungsfähigkeit der Kosten eines Kommunalverfassungsstreites mehrfach geändert hat, ohne diesen Anspruch zu regeln. Der Erstattungsanspruch ergibt sich im bayerischen Landesrecht vielmehr aus dem Mitgliedschaftsrecht des einzelnen Gemeinderates. Steht eine Verletzung daraus fließender Positionen durch das Kollegialorgan oder den ersten Bürgermeister im Raum, kann das Ratsmitglied gerichtlichen Primärrechtsschutz in Anspruch nehmen. Endet ein Kommunalverfassungsstreit mit einer Kostenentscheidung zulasten des Mitglieds, sind Fallkonstellationen denkbar, in denen dessen endgültige Kostenbelastung unbillig ist. In diesen Fällen dient die Freistellung von den zur wirksamen Rechtsdurchsetzung erforderlichen Aufwendungen als Kompensation des verletzten Organ(teil)rechts (vgl. BayVGH, B. v. 14.8.2006 – 4 B 05.939 – juris Rn. 22 ff.).
c) Einer Kostenerstattung für ein Gemeinderatsmitglied auf dieser Rechtsgrundlage muss daher zwingend eine Organstreitigkeit beziehungsweise ein Kommunalverfassungsstreit zugrunde liegen, das heißt, streitgegenständlich müssen insoweit Rechte des Klägers gerade aus seiner Stellung als Gemeinderatsmitglied gewesen sein, er muss in seiner Eigenschaft als Amtswalter seine Befugnisse zur Mitwirkung und Teilhabe an der organschaftlichen Willensbildung des Gemeinderats verteidigt haben (vgl. OVG Saarl, B. v. 5.10.1981 – 3 R 87/80 – NVwZ 1982, 140; OVG RhPf, U. v. 19.5.1987 – 7 A 90/86 – NVwZ 1987, 1105; BayVGH, U. v. 14.8.2006 – 4 B 05.939 – juris Rn. 27; NdsOVG, U. v. 29.9.2015 – 10 LB 25/14 – juris Rn. 40). Dies ist hier der Fall, da der Kläger im Ausgangsverfahren B 5 K 12.18 die Feststellung der Rechtwidrigkeit eines Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten mit der Begründung begehrt hat, er sei in seinen Mitgliedschaftsrechten verletzt, da er hinsichtlich dieses Beschlusses nicht ausreichend informiert und deshalb nicht in der Lage gewesen sei, das Ausmaß der Entscheidung zu erfassen. Anders als in der von Beklagtenseite in Bezug genommenen Entscheidung des VG Würzburg (U. v. 17.1.1996 – W 2 K 94.155 – BayVBl 1996, 377) stand dem Kläger die Rechtsposition als Mitglied des Bau – und Umweltausschusses der Beklagten auch tatsächlich zu.
d) Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 14.8.2006 – 4 B 05.939 – ausgeführt, dass eine Kostenerstattung im Anschluss an einen Organstreit nur gerechtfertigt ist, wenn die Anrufung des Gerichts zur Durchsetzung individueller Mitgliedschaftsrechte als ultima ratio unumgänglich war, weil – über die Anforderungen des allgemeinen Prozessrechts (Rechtsschutzbedürfnis) hinaus – alle dem Gemeinderatsmitglied zumutbaren Maßnahmen zur außergerichtlichen Durchsetzung der organschaftlichen Rechte ohne Erfolg geblieben sind. Nicht zuletzt aus der (Mit-)Verantwortung des einzelnen Gemeinderatsmitglieds für die berechtigten Interessen der Gemeinde (Gebot sparsamer Haushaltsführung) folgt grundsätzlich die Obliegenheit, zur Vermeidung einer gerichtlichen Auseinandersetzung die Rechtsaufsichtsbehörde anzurufen. Dies hat der Kläger hier mit seinem Schreiben an das Landratsamt … vom 31. August 2011 getan, in dem er unter zutreffender Schilderung des Sachverhaltes um eine rechtliche Prüfung auch des später im Verfahren B 5 K 12.18 streitgegenständlichen Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten gebeten hat. Das Landratsamt hat dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 25. Oktober 2011 geantwortet und im Ergebnis keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses gesehen. Für den Kläger bestand zur Durchsetzung seiner Rechtsauffassung daher keine andere Möglichkeit, als vor dem Verwaltungsgericht Klage zu erheben.
e) Ganz allgemein ist ein Kostenerstattungsanspruch hinsichtlich der Verfahrenskosten einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit aber stets nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit die Klageerhebung nicht mutwillig aus sachfremden Gründen oder dergleichen erfolgt ist (vgl. bereits OVG Saarl, U. v. 6.12.1978 – 3 R 123/78 – zitiert nach FStBay 1979, Nr. 190; BayVGH, B. v. 14.8.2006 – 4 B 05.939 – juris Rn. 27 m. w. N.). Mutwillig erhoben ist die Klage insbesondere dann, wenn eine verständige Partei, die die Kosten selbst tragen müsste, von einem Prozess absehen würde oder wenn an der Klärung zwar ein allgemeines Interesse besteht, die Frage aber im konkreten Sachzusammenhang ohne Bedeutung ist (OVG Saarl, B. v. 5.10.1981 – 3 R 87/80 – NVwZ 1982, 140). Es kommt beim Merkmal der Mutwilligkeit also nicht maßgeblich auf die voraussichtlichen Erfolgsaussichten der Klage, sondern vielmehr auf die Frage an, ob die spätere Kostenerstattung dadurch gerechtfertigt ist, dass die Klageerhebung zumindest auch durch ein öffentliches Interesse an der Klärung der streitgegenständlichen Rechtsfrage motiviert ist. Dies setzt aber wiederum voraus, dass von der begehrten gerichtlichen Entscheidung ein maßgeblicher Beitrag zur Klärung dieser Rechtsfrage zu erwarten ist, so dass ein „vernünftiger Grund“ für die Klageerhebung vorlag (vgl. OVG Bremen, B. v. 31.5.1990 – 1 B 18/90 – NVwZ 1990, 1195).
Insoweit ist hier zu differenzieren: Zwar wurde die Klage des Klägers im Verfahren B 5 K 12.18 mangels Klagebefugnis bereits als unzulässig (und im Übrigen auch unbegründet) abgewiesen und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat diese Rechtsauffassung in seinem Beschluss vom 11. Februar 2014 (4 ZB 13.2225) ausdrücklich bestätigt. Allerdings kann der Klageerhebung und dem Antrag auf Zulassung der Berufung nicht von vornherein entgegengehalten werden, dass an der Klärung der streitentscheidenden Frage, nämlich dem Bestehen eines allgemeinen subjektiv-öffentlichen Informationsrechtes des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung, kein ausreichendes öffentliches Interesse bestanden hätte. Denn auch wenn die Verneinung eines solchen Informationsrechtes der „langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entspricht“ (BayVGH, B. v. 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225 – juris Rn. 13), so kann ein öffentliches Interesse daran, die Verwaltungsgerichtsbarkeit erneut mit dieser Frage zu befassen, nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Denn die Klageerhebung war insoweit die einzige – wenn auch im Ergebnis erfolglose – Möglichkeit, eine Änderung der bisherigen Rechtsprechung herbeizuführen, zumal zur streitentscheidende Rechtsfrage in der kommunalrechtlichen Literatur ebenso wie von anderen Oberverwaltungsgerichten auch gegenteilige Auffassungen vertreten werden (vgl. die Nachweise in BayVGH, B. v. 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225 – juris Rn. 13). Auf die Erfolgsaussichten kommt es nach oben Gesagtem dabei gerade nicht entscheidend an. Insoweit war zum einen die Klageerhebung vor dem Verwaltungsgericht nicht als mutwillig anzusehen. Da auch das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung maßgeblich auf die bisherige Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes Bezug genommen und sich dieser angeschlossen hat, kann auch der Antrag auf Zulassung der Berufung nicht als mutwillig angesehen werden. Denn nur auf diesem Weg konnte die Rechtsfrage erneut an die obergerichtliche Instanz herangetragen werden, die die bisherige Rechtsprechung geprägt hat. Hinsichtlich dieser Verfahrenskosten in Höhe von insgesamt 2.133,71 € (Gerichtskosten von 363,00 € und Rechtsanwaltskosten von 1.024,00 € für die erste Instanz sowie 146,00 € Gerichtskosten und 600,71 € Rechtsanwaltskosten für die zweite Instanz) steht dem Kläger somit ein Erstattungsanspruch gegenüber der Beklagten zu.
Anders zu sehen ist dies aber hinsichtlich der vom Kläger im Jahr 2014 erhobenen Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht. Zum einen erscheint bereits zweifelhaft, ob angesichts des auf die Grundrechte des Grundgesetzes und Art. 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 des Grundgesetzes (GG) beschränkten Prüfungsmaßstabes im Verfassungsbeschwerdeverfahren (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) überhaupt mit einer inhaltlichen Aussage des Bundesverfassungsgerichts zur landesrechtlich ausgestalteten Rechtsstellung bayerischer Gemeinderatsmitglieder gerechnet werden konnte. Denn der Kläger hätte zunächst die Möglichkeit einer individuellen, gegenwärtigen und unmittelbaren Verletzung in einem dieser Rechte geltend machen müssen, § 90 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes – BVerfGG (vgl. allgemein zu den Rechtsschutzmöglichkeiten eines Gemeinderatsmitgliedes im Verfassungsbeschwerdeverfahren BVerfG, B. v. 26.10.2010 – 2 BvR 1913/09 – juris Rn. 3 ff.). Schon deswegen erscheint es zweifelhaft, ob hier ein öffentliches Interesse an einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes in der streitgegenständlichen Rechtsfrage bestehen konnte. Darüber hinaus haben sich Verwaltungsgericht und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof in ihren Entscheidungen bereits ausführlich mit der streitentscheidenden Rechtsfrage befasst, die Gründe für die Ablehnung eines allgemeinen Informationsrechtes im Einzelnen dargelegt und sich dabei mit der Argumentation des Klägers auseinandergesetzt. Mit der Ablehnung des Antrages auf Zulassung der Berufung durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof war der Rechtsweg erschöpft, § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Ein darüber hinaus gehendes öffentliches Interesse daran, gegen die ablehnende Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes durch den „außerordentlichem Rechtsbehelf“ einer Verfassungsbeschwerde vorzugehen, ist nicht ersichtlich. In dieser Situation wäre von einer verständigen Partei, die den Rechtsstreit auf eigene Kosten finanziert, nicht zu erwarten, dass nach Ausschöpfung des regulären Rechtsweges noch eine Verfassungsbeschwerde erhoben wird. Insoweit sieht die Kammer die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde als mutwillig im oben dargestellten Sinne an. Deshalb kommt eine Kostenerstattung im Hinblick auf die dem Kläger für die Verfassungsbeschwerde entstandenen Verfahrenskosten nicht in Betracht, so dass die Klage insoweit abzuweisen war.
f) Dem Kläger steht in entsprechender Anwendung von § 286 Abs. 2 Nr. 3, § 288 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) für die zu erstattenden Verfahrenskosten ein Zinsanspruch in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 9. April 2015 zu. Unter diesem Datum hat die Beklagte den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ernsthaft und endgültig abgelehnt.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).
