Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  14 ZB 19.1367

Leitsatz

1. Hat der Kläger innerhalb der Begründungsfrist nicht substantiiert dargelegt, was er bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätte, entspricht seine Rüge schon nicht den Voraussetzungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)
2. Ein Rechtsverhältnis besteht regelmäßig nur zwischen Normadressat und Normanwender, nicht zwischen Normadressat und Normgeber. Einer allgemeinverbindlichen Klärung der Gültigkeit einer Landschaftsschutzverordnung bedarf es nicht, da auch eine Inzidentprüfung dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG ausreichend Rechnung trägt. (Rn. 13) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 19 K 18.771 2019-04-24 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 5 VwGO sind nicht einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt, bzw. liegen nicht vor.
I.
Der vom Kläger behauptete Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) wegen der Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) ist nicht ausreichend dargelegt und liegt im Übrigen auch nicht vor.
1. Der Kläger ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil es seinen in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag auf Gewährung einer Schriftsatzfrist bezüglich des in der mündlichen Verhandlung gegebenen Hinweises, dass die Klage unzulässig sei, abgelehnt habe. Im Vorfeld habe das Verwaltungsgericht nur mit Schreiben vom 5. März 2018 einen Hinweis dahingehend gegeben, es bestünden Zweifel an der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage. Erst in der mündlichen Verhandlung habe das Gericht die Problematik angesprochen, dass die Klage unzulässig sein könne, da die Frage der Funktionslosigkeit der Landschaftsschutzverordnung im Zuge etwaiger vom Kläger eingeleiteter Verwaltungs- und Gerichtsverfahren geprüft werden könne und damit inzident die Funktionslosigkeit der Landschaftsschutzverordnung festgestellt werden könne. Deshalb habe das Gericht die Gewährung der Schriftsatzfrist mit der Begründung, dass mit dem Hinweis vom 5. März 2018 der Kläger angemessen auf die Unzulässigkeit seiner Klage hingewiesen worden sei, nicht ablehnen dürfen.
2. Im gerichtlichen Verfahren gewährleisten Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO den Beteiligten das Recht, sich vor der Entscheidung zu allen dafür erheblichen tatsächlichen und rechtlichen Fragen zu äußern. Rechtlich erhebliches Vorbringen der Beteiligten muss das Gericht zur Kenntnis nehmen und in Erwägung ziehen (stRspr, vgl. BVerfG, U.v. 8.7.1997 – 1 BvR 1621/94 – BVerfGE 96, 205/216). Auf einen rechtlichen Gesichtspunkt, mit dessen Erheblichkeit ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem Prozessverlauf nicht rechnen musste, darf es seine Entscheidung nicht ohne vorherigen Hinweis stützen (stRspr, vgl. BVerfG, B.v. 29.5.1991 – 1 BvR 1383/90 – BVerfGE 84, 188/190; BVerwG, B.v. 15.12.2015 – 8 C 9.15 – juris Rn. 2).
3. Gemessen daran liegt eine entscheidungserhebliche Verletzung des Rechts des Klägers auf rechtliches Gehör nicht vor.
Die klägerische Rüge entspricht schon nicht den Voraussetzungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, weil der Kläger in der rechtzeitig eingegangenen Antragsbegründung – eine diesbezügliche Heilung konnte durch Ausführungen im außerhalb der Zweimonatsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eingegangenen Schriftsatz vom 11. Oktober 2019 nicht mehr erfolgen – nicht substantiiert dargelegt hat, was er bei ausreichender Gehörsgewährung noch vorgetragen hätte. Im Übrigen musste das Verwaltungsgericht seinem Antrag auf Gewährung einer Schriftsatzfrist hier auch nicht nachkommen, weil der Kläger durch das Hinweisschreiben vom 5. März 2018 und die weitere Diskussion im Gerichtsverfahren (vgl. etwa den Schriftsatz des Beklagten vom 6.4.2018, in dem unter Punkt 3 auf Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zur Unzulässigkeit eines Feststellungsantrags hingewiesen und beantragt wurde, die Klage als unzulässig abzuweisen) ausreichend auf die Erheblichkeit der Frage der Zulässigkeit der Klage hingewiesen worden war. Ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter musste deshalb mit einer möglichen Abweisung der Klage als unzulässig rechnen und konnte sich entsprechend für den Termin vorbereiten.
II.
Auch der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der Darlegung zu stellen sind, hängt wesentlich von der Intensität ab, mit der die Entscheidung begründet worden ist (Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124a Rn. 64 m.w.N.).
2. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers festzustellen, dass die Verordnung des Beklagten vom 8. Oktober 1979 über den “Schutz von Landschaftsteilen” (Landschaftsschutzverordnung), veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 93 des Beklagten vom 6. Dezember 1979, insoweit funktionslos geworden ist, als im Abschnitt § 1 Abs. 1c “Untere Amper, Graßlfinger Moos und Olchinger See” der Gemarkung Geiselbullach seine – im Einzelnen mit Flurnummern benannten – Grundstücke von der Landschaftsschutzverordnung umfasst sind, als unzulässig abgewiesen. Es fehle vorliegend an einem hinreichend konkreten Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO, da kein bestimmter bereits überschaubarer Sachverhalt vorliege. Dem Kläger gehe es in der Sache darum, unabhängig von einem konkreten Vorhaben, an dessen Realisierung er sich durch die Verordnung gehindert sehe, die Anwendbarkeit der Norm auf seine Grundstücke überprüfen zu lassen. Damit fehle es an einem “Normvollzugsverhältnis”, das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Voraussetzung für eine Feststellungsklage in Bezug auf die Frage der Nichtigkeit einer Norm sei. Insoweit sei eine Inzidentprüfung von Normen in Klagen gegen behördliche Vollzugsakte völlig ausreichend und es müsse auch mit Blick auf verfassungsrechtliche Grundsätze vorliegend keine Ausnahme gemacht werden.
3. Hiergegen wendet der Kläger ein, der Beklagte sei Normgeber und nicht Normanwender, sodass er nicht Partei des jeweiligen Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahrens sei, somit eine inzidente Feststellung in einem derartigen Verfahren keine Bindungswirkung gegenüber ihm als Normgeber hätte. Eine allgemein verbindliche Feststellung der Funktionslosigkeit der Landschaftsschutzverordnung könne demnach nur durch die Feststellung der Funktionslosigkeit gegenüber dem Beklagten als Normgeber herbeigeführt werden. Das Verwaltungsgericht verkenne auch, dass die Landschaftsschutzverordnung viele Aktivitäten des Grundstückseigentümers, die nicht genehmigungsbedürftig seien, genehmigungspflichtig mache, aber auch die Möglichkeit bestehe, einzelnen Grundstückseigentümern gerade im Umfeld der klägerischen Grundstücke entsprechende Genehmigungen nicht zu versagen. Der Umstand, dass die Landschaftsschutzverordnung eine Vielzahl von Aktivitäten verbiete bzw. unter Genehmigungsvorbehalt stelle, mache diese entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einer “self-executing-Norm”. Die vom Verwaltungsgericht angesprochene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2014 – 6 A 1.13 – sei vorliegend nicht anwendbar. Bezüglich des dortigen Klägers habe das Gericht eine Betroffenheit mit der Begründung abgelehnt, dass nicht festgestellt werden könne, dass dieser auch nur ein einziges Mal von einer Überwachungsmaßnahme konkret betroffen worden sei. Dagegen beriefen sich die Stadt und das Landratsamt ständig gegenüber dem Kläger auf die Wirksamkeit der Landschaftsschutzverordnung, sodass dieser ein erhebliches Feststellungsinteresse habe und berechtigt sei, die Feststellung der Funktionslosigkeit der Landschaftsschutzverordnung zu verlangen. Weiter werde auf den Sachvortrag des Klägers vor dem Verwaltungsgericht, einschließlich der mit den verschiedenen Schriftsätzen vorgelegten Urkunden und augenscheinlichen Beweisstücken, hingewiesen.
4. Durch dieses Vorbringen werden die Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht ernstlich in Frage gestellt und keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die weiterer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürften.
Soweit der Kläger auf seinen Vortrag vor dem Verwaltungsgericht verweist, genügt dieses Vorbringen nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, § 124a Rn. 65). Es ist nicht Aufgabe des Berufungsgerichts, sich aus einem pauschal in Bezug genommenen Vorbringen diejenigen Argumente herauszusuchen, die möglicherweise geeignet sind, die Zulassung der Berufung zu begründen.
Die Einwände des Klägers gegen die Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils können diese nicht infrage stellen. Soweit er darauf verweist, eine allgemein verbindliche Feststellung der Funktionslosigkeit sei nur mit einer Feststellungsklage gegenüber dem Normgeber möglich, ändert dies – abgesehen davon, dass eine Feststellungsklage nie allgemein verbindliche Wirkung hat – nichts daran, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Rechtsverhältnis regelmäßig nur zwischen dem Normadressaten und dem Normanwender besteht und nicht zwischen dem Normadressaten und dem Normgeber (BVerwG, U.v. 23.8.2007 – 7 C 13.06 – NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff.). Nach dieser Rechtsprechung bedarf es auch aufgrund des Gebots eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) keiner “atypischen Feststellungsklage” gegen den Normgeber, da die Frage der Rechtmäßigkeit einer Norm im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage in derselben Weise als streitentscheidende und inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen wird wie bei einer gegen den Normgeber gerichteten atypischen Feststellungsklage (BVerwG, U.v. 23.8.2007 a.a.O. Rn. 23). Der vom Kläger für nötig befundenen allgemeinverbindlichen Klärung der Gültigkeit von Landschaftsschutzverordnungen bedarf es nach herrschender Meinung von vorneherein nicht, da auch eine Inzidentprüfung dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG ausreichend Rechnung trägt (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 3 m.w.N.).
Soweit der Kläger meint, bei der Landschaftsschutzverordnung handele es sich um eine “self-executing-Norm”, die als solche keines weiteren Vollzugs und keiner Umsetzung mehr bedürfe, weil diese Rechtsfolgen schaffe, ohne dass eine weitere Vollzugsanordnung notwendig sei – etwa durch Verbote bzw. Genehmigungsvorbehalte für an sich verfahrensfreie Vorhaben, wobei der Kläger aber solche Bestimmungen der Verordnung schon nicht konkret benennt -, stellt dies die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die streitgegenständliche Landschaftsschutzverordnung sei nicht “self-executing” im Sinne der von ihm zitierten Rechtsprechung, nicht infrage. Zum einen setzt sich der Kläger mit der vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung (vgl. UA Rn. 17) nicht auseinander. Zum anderen berücksichtigt er nicht, dass bei durch die Verordnung geschaffenen Genehmigungsvorbehalten gerade ein entsprechendes Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren einzuleiten ist, in dem eine (als ausreichend angesehene) Inzidentprüfung der Verordnung erfolgen kann; er berücksichtigt weiter nicht, dass bei in der Verordnung enthaltenen Verboten gegebenenfalls Ausnahme- bzw. Befreiungsmöglichkeiten bestehen, die wiederum zu Verwaltungs- und Gerichtsverfahren mit einer entsprechenden Inzidentprüfung der Verordnung führen können, bzw. eine solche Prüfung auch im Rahmen konkreter Feststellungsklagen bei Meinungsverschiedenheiten über die Zulässigkeit bestimmter, von der Verordnung verbotener Maßnahmen erfolgen kann. Auch insoweit ist demnach effektiver Rechtsschutz nicht nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat, sondern zwischen Normanwender und Normadressat möglich (vgl. die Nachweise in dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil des NdsOVG vom 16.3.2017 – 7 LC 80/15 – juris Rn. 39).
Soweit der Kläger zusätzlich meint, die vom Verwaltungsgericht angesprochene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2014 – 6 A 1.13 – (BVerwGE 149, 359) sei nicht anwendbar, setzt er sich nicht hinreichend damit auseinander, dass das Verwaltungsgericht dieses Urteil nur in Bezug auf dessen Randnummer 21 zitiert, wonach ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis nur gegeben ist, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist. Damit gibt das Verwaltungsgericht nur einen in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wiederkehrenden abstrakten Rechtssatz wieder, wie die vielen in dieser Randnummer aufgeführten Verweise auf weitere Entscheidungen zeigen. Auch wenn die Kritik so verstanden wird, dass der Kläger die Rechtauffassung des Verwaltungsgerichts kritisieren will, der Umstand, dass er in der Vergangenheit Adressat von auf die streitgegenständliche Verordnung gestützten belastenden Verwaltungsakten gewesen sei, ändere nichts am Fehlen eines bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalts bzw. am Nichtvorliegen eines “Normvollzugsverhältnisses” (vgl. UA Rn. 16), kann er damit nicht durchdringen. Er berücksichtigt in diesem Zusammenhang nicht, dass sich das Verwaltungsgericht insoweit zusätzlich auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht, ein Rechtsverhältnis bestehe regelmäßig nur zwischen dem Normadressaten und dem Normanwender und nicht zwischen dem Normadressaten und dem Normgeber (BVerwG, U.v. 23.8.2007 – 7 C 13.06 – NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff.).
Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.
Streitwert: § 52 Abs. 2 GKG (wie Vorinstanz).