Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 3 K 18.4903

Leitsatz

Tenor

I.Die Klage wird abgewiesen.
II.Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.  

Gründe

Die Klage ist bereits unzulässig, da der Klägerin die Klagebefugnis fehlt.
Einschlägige Klageart ist, da sich der Bescheid vom 6. September 2018 mit Ablauf des Schuljahres 2018/2019 erledigt hat, die Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Die Fortsetzungsfeststellungklage liegt in der Konstellation vor, dass die Erledigung des angefochtenen Verwaltungsaktes durch Zeitablauf nach Erhebung der Anfechtungsklage eintrat. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist hierbei nur zulässig, wenn die zuvor erhobene Anfechtungsklage zulässig war (Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 94 m.w.N.).
Die Klagepartei hat in der mündlichen Verhandlung ihren Klageantrag gem. § 173 Satz 1 i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO insoweit in zulässiger Weise beschränkt (Wysk/Bamberger, 3. Aufl. 2020, VwGO § 113 Rn. 60).
Da ein Ziel, das mit der Anfechtungsklage nicht erreicht werden kann, auch mit der aus ihr hervorgegangenen Fortsetzungsfeststellungklage nicht mehr verwirklicht werden kann, muss für die Fortsetzungsfeststellungklage die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gegeben sein (Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 94 m.w.N.). Die Klagebefugnis liegt nur dann vor, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Für den Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten wird damit vorausgesetzt, dass der Kläger subjektive Rechte als seine eigenen Rechte geltend macht. Das bedeutet, er hat eine Obliegenheit zur Substantiierung der Rechtsbetroffenheit in tatsächlicher Hinsicht (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 70, 74). Im vorliegenden Fall liegt kein subjektives Recht vor, das das Klagebegehren tragen könnte. Eine Gemeinde ist im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gerade nicht befugt, als Sachwalterin des Gemeinwohls öffentliche Belange geltend zu machen (vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2021 – 4 A 2/20 – juris Rn. 16).
Die Klägerin klagt als Gemeinde und Schulaufwandsträger der abgebenden Schule gegen einen vom Beklagten nach Art. 43 BayEUG genehmigten Gastschulantrag und macht geltend, in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV betroffen zu sein. Aus dem Umstand, dass sie in der vorliegenden Fallkonstellation als Schulaufwandsträger der abgebenden Schule nicht die Entscheidung für den Gastschulantrag der Tochter der Beigeladenen treffen kann, leitet sie eine Kontrollmöglichkeit für den von einer anderen Gemeinde erteilten Bescheid hinsichtlich eines Gastschulantrags ab.
1) Der Klägerin steht keine Klagebefugnis als Ausfluss ihres Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) zu.
Das Volksschulwesen gehört nach Art. 83 Abs. 1 BV zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden und genießt insoweit den Schutz des Selbstverwaltungsrechts nach Art. 11 Abs. 2 BV. Andererseits steht gemäß Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 130 Abs. 1 BV das gesamte Schul- und Bildungswesen unter der Aufsicht des Staates (VG Regensburg, U. v. 15.2.2006 – RN 1 K 05.1251 – juris Rn. 17; BayVGH, U. v. 27.7.1994 – 7 N 93.2294 – juris Rn. 34). Zur Schulaufsicht gehören die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens und demgemäß die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen Schulen. Folgerichtig unterfällt auch die Entscheidung über die Begründung eines Gastschulverhältnisses gemäß Art. 43 Abs. 1 BayEUG der staatlichen Schulaufsicht und ist dem übertragenen Wirkungskreis (Art. 8 GO, vgl. § 1 Nr. 9 Verordnung über Aufgaben der Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften (BayVGemAufgV)) zuzurechnen (VG Regensburg, U. v. 15.2.2006 – RN 1 K 05.1251 – juris Rn. 18).
Auch die gesetzliche Regelung des Art. 43 Abs. 1 BayEUG lässt deutlich werden, dass die abgebende Gemeinde nur unter dem Gesichtspunkt des gewöhnlichen Aufenthalts des Schülers und damit zunächst als sachnächster Entscheidungsträger im Hinblick auf die zwingenden persönlichen Gründe gesehen wird und nicht als abgebender Schulaufwandsträger – auch wenn regelmäßig beides zusammenfällt. Es ist nur das Einvernehmen des aufnehmenden Schulaufwandträgers erforderlich, der den Aufwand für einen Gastschüler zu tragen hat, ohne einen Gastschulbeitrag verlangen zu können (vgl. insgesamt VG Regensburg, U. v. 15.2.2006 – RN 1 K 05.1251 – juris Rn. 18).
Die Auflösung einer Volksschule – selbst wenn eine solche inmitten stehen sollte – ist demnach nicht zu vergleichen mit dem Entzug einer Aufgabe, die ihrem Wesen nach allein Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist. Art. 11 Abs. 2 BV gewährt somit einer Gemeinde keinen Anspruch auf eine eigene Schule, das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde erfordert lediglich deren Beteiligung im schulorganisatorischen Verfahren (BayVGH, U. v. 27.7.1994 – 7 N 93.2294 – juris Rn. 35), so etwa bei Sprengeländerungen verbunden mit Schulauflösungen oder bei der Bildung von Verbandsschulen (VG Regensburg, U. v. 15.2.2006 – RN 1 K 05.1251 – juris Rn. 17). Die Organisationshoheit der Gemeinde ist daher im Bereich des Schulwesens überlagert durch den dem Verordnungsgeber bei der Sprengelbildung eingeräumten Organisationsspielraum (BayVGH, U. v. 27.7.1994 – 7 N 93.2294 – juris Rn. 35). Eine Betroffenheit einer Gemeinde als abgebendem Schulaufwandsträger in Bezug auf das Selbstverwaltungsrecht erscheint dabei regelmäßig ausgeschlossen.
Soweit in der Rechtsprechung in schulorganisatorischen Verfahren aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts eine Beteiligung der Gemeinden gefordert wird (vgl. BayVerfGH, B.v. 22.7.1983 – Vf.120-VI-82 – BayVBl. 1984, 109), ist diese Beteiligung durch das Anhörungsrecht der betroffenen Gemeinden im Verfahren zur Neu- oder Umgestaltung der Schulsprengel gewährleistet.
Ein (weiteres) Beteiligungsrecht der Gemeinde, in der der Schüler nicht wohnt, die aber den Schulaufwand für die abgebende Schule trägt, ist in Art. 43 BayEUG gerade nicht vorgesehen. Lediglich die abgebende Schule ist im Rahmen des Verfahrens anzuhören, wobei diese dann die Möglichkeit hat, die von der Gemeinde als Trägerin des Sachaufwands für die Grundschule vorgebrachten Aspekte (Gefahr einer Schulschließung; Nichterreichen der erforderlichen Schülerzahl) vorzutragen. Insofern hat sich die Gemeinde darauf verweisen zu lassen, dass ihre Argumente gegen den Gastschulantrag von der Schule, die sich in ihrem Gemeindegebiet befindet und für die sie den Sachaufwand zu tragen hat, vorgetragen werden können. Eine gesonderte Beteiligung der abgebenden Gemeinde darüber hinaus ist auch deswegen nicht veranlasst, weil es sich bei der Frage, ob einem Antrag auf einen Gastschulbesuch stattzugeben ist, nicht um eine schulorganisatorische Maßnahme im eigentlichen Sinn handelt. Schulorganisatorische Belange spielen (nur) bei der Bildung der Schulsprengel eine Rolle. Die in Art. 42 BayEUG statuierte Sprengelpflicht dient u.a. dem Zweck, für die noch sehr jungen Schüler kurze Wege und die Nähe zur Wohnung der Sorgeberechtigten zu gewährleisten, für eine möglichst gleichmäßige Auslastung der Schulen zu sorgen und einen einheitlichen Bildungsgang für alle schulpflichtigen Kinder unabhängig ihrer sozialen Herkunft zu ermöglichen (Lindner/Stahl, Das Schulrecht in Bayern, 246. EL, April 2022, Ann. 2.2 zu Art. 42 BayEUG unter Hinweis auf BVerfG, B.v. 19.6.2013 – 1 BvR 2253/09 – juris). Demgegenüber wird im Rahmen der Prüfung eines Gastschulantrags grundsätzlich nur geprüft, ob ein im Sinne des Art. 43 BayEUG zwingender persönlicher Grund vorliegt. Es handelt sich um Einzelentscheidungen, die eine Ausnahme von der Sprengelpflicht ermöglichen, um das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 GG, Art. 126 Abs. 1 BV) und die Rechte der Schülerinnen und Schüler aus Art. 2 Abs. 1 GG durch schulorganisatorische Entscheidungen nicht in unzumutbarer Weise zu beeinträchtigen (Schenk, BayEUG, Teilkommentar, 23. Aufl. 2021, Art. 42 BayEUG mit Verweis auf BayVGH, U. v. 29.01.1979 – 2229 VII 78 – BeckOnline). Gesichtspunkte hinsichtlich Planungs-, Organisations- oder Finanzhoheit der Schulaufwandsträger spielen bei der Ausnahmegenehmigung des Art. 43 BayEUG keine Rolle.
Soweit eine Gemeinde ihren Schulstandort für gefährdet erachtet, steht ihr für Einwendungen gegen die Festlegung des Sprengels als sachnäherer Rechtsbehelf (nur) eine Normenkontrollklage gegen die Schulsprengelverordnung zur Verfügung (BayVGH, U.v. 17.6.2008 – 7 N 07.2979 – juris; U. v. 27.7.1994 – 7 N 93.2294 – juris). Dabei wird überprüft, ob der Verordnungsgeber sich an den gesetzlichen Rahmen hält, wobei ihm ein weiter organisatorischer und planungsrechtlicher Gestaltungsspielraum eingeräumt wird (BayVGH, U.v. 17.6.2008 – 7 N 07.2979 – juris Rn. 17). Ein Anspruch auf eine eigene Schule lässt sich aus Art. 11 Abs. 2 BV gerade nicht ableiten (BayVerfGH a.a.O.; BayVGH, U. v. 27.7.1994 – 7 N 93.2294 – juris Rn. 34f.).
Dadurch, dass selbst die Schließung einer Schule keine Rechtsverletzung der Gemeinde durch eine solche Verordnung darstellen kann, kann mit einer entsprechenden Befürchtung seitens der Gemeinde erst recht keine mögliche Rechtsverletzung gegen die Genehmigung eines Gastschulantrags geltend gemacht werden.
Unabhängig davon, dass nach dem Gesagten die Klägerin nicht einmal dann eine Klagebefugnis hätte, wenn der Bestand der Schule oder die Bildung einer Klasse konkret gefährdet wäre, hat die Klägerin im vorliegenden Fall schon nicht substantiiert dargetan, dass aufgrund eines nach ihrer Ansicht fehlerhaft genehmigten Gastschulantrags die Schülerzahlen so zurückgehen würden, dass dies für den Bestand ihrer Grundschule gravierende Folgen haben könnte, so dass schon nicht von einer hinreichenden Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung ausgegangen werden kann (vgl. BayVGH, U.v. 17.6.2008 – 7 N 07.2979 – juris Rn. 13). Die Klägerin hat auch in der mündlichen Verhandlung ihren allgemeinen Vortrag hinsichtlich der Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht hinreichend konkretisiert und plausibilisiert. Vielmehr lässt die Aussage des ersten Bürgermeisters der Klägerin, dass durch den genehmigten Gastschulantrag der Tochter der Beigeladenen eine Klassenbildung oder Existenz der Grundschule gar nicht betroffen war, nur den Schluss zu, dass die Volksschule in Z. in tatsächlicher Hinsicht in ihrem Bestand gar nicht gefährdet war. Allein eine Befürchtung der Klägerin, dass der Bestand der Volksschule in ihrem Gemeindegebiet in Zukunft betroffen sein könnte, wenn Gastschulanträgen ohne Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 43 BayEUG stattgegeben würde, genügt für ein substantiiertes Vorbringen einer möglichen Rechtsverletzung nicht.
2) Auch hinsichtlich der Vorhaltung der Nachmittagsbetreuung und der Auslastung des Schulgebäudes der Klägerin fehlt es am Vortrag einer möglichen konkreten Betroffenheit in eigenen Rechten durch die streitgegenständliche Genehmigung eines Gastschulantrags. Insoweit stehen nur Aspekte inmitten, die allenfalls Auswirkungen auf die gemeindliche Finanzhoheit als Ausfluss des Selbstverwaltungsrecht haben könnten. Allerdings käme eine Verletzung der Finanzhoheit nur dann in Betracht, wenn die Gemeinde infolge der zusätzlichen Belastungen ihre sonstigen Angelegenheiten nicht mehr angemessen oder in erforderlichem Mindestmaß erfüllen könnte (VG Regensburg, U. v. 15.2.2006 – RN 1 K 05.1251 – juris Rn. 18 mit Verweis auf BVerfG, B.v. 15.10.1985 – 2 BvR 1808/82 – juris Rn. 38). Zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinde gehört es dabei nicht, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (VGH BW, U.v. 12.8.2014 – 9 S 1722/13 – juris Rn. 67; BVerfG, B. v. 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 – juris Rn. 73). Da der aufnehmende Schulaufwandsträger, hier der Beklagte, im vorliegenden Fall keinen Gastschulbeitrag verlangen kann (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 3. Hs. BaySchFG) und zusätzliche Kosten bei Genehmigung eines Gastschulantrages, bei dem eine Schule außerhalb des Gemeindegebietes der Klägerin besucht wird, bei der Klägerin nicht anfallen können, ist eine finanzielle Mehrbelastung der Klägerin weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine solche Beeinträchtigung der Finanzhoheit lässt sich auch nicht unter dem Aspekt der Planungssicherheit ableiten.
3) Soweit das Verwaltungsgericht Bayreuth (B. v. 31.8.2010 – B 3 E 10.762 – juris) in einer Fallgestaltung, bei der wie im vorliegenden Fall die gemäß Art. 43 BayEUG zur Entscheidung über den Gastschulantrag berufene Wohnortgemeinde und die Gemeinde des zugewiesenen Schulsprengels auseinandergefallen sind, aus dem Umstand, dass die Gemeinde des zugewiesenen Schulsprengels rechtlich bei der Entscheidung über den Gastschulantrag „außen vor“ blieb, eine rechtliche Betroffenheit hinsichtlich der Planungssicherheit als Sachaufwandsträger, Selbstverwaltungsrecht und Erhaltung des Schulstandortes angenommen und eine Widerspruchsbefugnis der abgebenden Gemeinde gegen die Genehmigung eines Gastschulantrags bejaht hat, folgt die Kammer dieser Auffassung aufgrund der bereits dargelegten Gründe zur Reichweite des Selbstverwaltungsrechts nicht. Unabhängig davon, dass in der Fallkonstellation des Verwaltungsgerichts Bayreuth – anders als im streitgegenständlichen Verfahren – unter anderem konkret vorgetragen worden war, dass sich das Gastschulverhältnis auf die Klassenbildung auswirke, überzeugt die Auffassung des Verwaltungsgerichts Bayreuth auch deshalb nicht, weil sie sich nicht näher damit auseinandersetzt, ob der Gemeinde der abgebenden Schule überhaupt Planungssicherheit, Selbstverwaltungsrecht oder Erhalt des Schulstandortes im Rahmen eines Gastschulantrages als mögliche subjektive Rechte zur Verfügung stehen würden und inwieweit diese im Falle einer fehlerhaften Genehmigung eines Gastschulantrags überhaupt eine konkrete Rechtsverletzung der Gemeinde begründen würden.
Im Übrigen erscheint es nicht konsequent, einer Gemeinde bei der Frage, wenn es um die Bildung von Sprengeln geht, gerade keine auf Art. 11 Abs. 2 BV gestützte Bestandsgarantie der in ihrem Gemeindegebiet bestehenden Schule zuzubilligen, ihr dann aber – wenn der Bestand der Schule durch die Genehmigung eines Gastschulantrags gefährdet sein könnte – unter Berufung hierauf ein Klagerecht einzuräumen. Die Geltendmachung einer möglichen Rechtsverletzung muss vielmehr in diesem Fall erst recht ausgeschlossen sein.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts Bayreuth liefe letztlich auf die Zuerkennung einer objektiven Kontrollbefugnis der abgebenden Gemeinde hinaus, die ohne Betroffenheit in eigenen Rechtspositionen gerichtlich überprüfen lassen könnte, ob die Voraussetzungen für die Genehmigung eines Gastschulantrags tatsächlich vorgelegen hatten. Im Falle einer aus ihrer Sicht rechtswidrigen Genehmigung eines Gastschulantrags durch eine andere Gemeinde ist die Klägerin vielmehr darauf zu verweisen, sich an die zuständige Fachaufsichtsbehörde (vgl. Art. 109 Abs. 2 GO) zu wenden.
4) Die Klage war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.