Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 31 K 18.2176

Leitsatz

1. Hinsichtlich der Frage, wie er seiner auf Art. 10 BV beruhenden Verpflichtung zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeindeverbände nachkommt, steht dem Staat ein weiter normatver Entscheidungsspielraum zu. (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)
2. Im Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Zuwendungsgeber geht es um eine angemessene Finanzausstattung der Gemeindeverbände im Rahmen der Schülerbeförderung, ohne dass diese einen Anspruch auf finanzielle Mittel bestimmter Art oder Höhe hätten. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Aufwendungen für die notwendige Schülerbeförderung werden als Bemessungsgrundlage für die pauschalen Zuwendungen im Hinblick auf die Zeiten der bayerischen Schulferien derzeit nicht gleichmäßig bestimmt und Erkenntnisse von Abweichungen ohne sachlichen Grund ungleich verfolgt.  (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Unter Aufhebung der Zuweisungsbescheide vom 10. Februar 2017 und 9. Februar 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2018, soweit darin die seit dem Schuljahr 2009/2010 vorgenommene Minderung der Aufwendungen nicht vollständig reduziert wurde, wird der Beklagte verpflichtet, der Klägerin im nächstmöglichen Jahresbescheid über die pauschalen Zuweisungen des Staates zu den Kosten der Schülerbeförderung im Rahmen von § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 DVFAG/SchKfrG Zuweisungen unter Berücksichtigung zusätzlicher Aufwendungen i.S.v. § 3 Nr. 2 DVFAG/SchKfrG in Höhe von 4.476.107 Euro zu bewilligen. 
II. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Zuweisungsbescheide vom 10. Februar 2017 und 9. Februar 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2018 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin die seit dem Schuljahr 2009/2010 vorgenommene Minderung der Aufwendungen als Berechnungsgrundlage von insgesamt 10,5 Millionen EUR nicht vollständig, sondern auf lediglich 4.476.107 EUR reduziert wurde (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat jedenfalls derzeit einen Anspruch auf Einbeziehung der von ihr geltend gemachten Aufwendungen der Schülerbeförderung auch während der sog. „kleinen Ferien“ in die Bemessungsgrundlage für die pauschalen Zuweisungen des Beklagten zu den Kosten der notwendigen Schülerbeförderung. Der Beklagte ist daher zu verpflichten, der Klägerin im nächstmöglichen Jahresbescheid im Rahmen von § 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 der Verordnung zur Durchführung des Art. 10a des Finanzausgleichsgesetzes und des Art. 4 des Gesetzes über die Kostenfreiheit des Schulwegs (DVFAG/SchKfrG) Zuweisungen unter Berücksichtigung dieser zusätzlichen Aufwendungen i.S.v. § 3 Nr. 2 DVFAG/SchKfrG in Höhe von 4.476.107 Euro zu bewilligen.
1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere konnte die Klägerin gegen die nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehenen Ausgangsbescheide innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 70 Abs. 2 VwGO fakultativ Widerspruch erheben. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGVwGO lässt dies für den Bereich des Schulrechts einschließlich des Rechts der Schulfinanzierung und Schülerbeförderung zu (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 30.1.2014 – 4 BV 12.644 – juris Rn. 24).
2. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat jedenfalls derzeit einen Anspruch auf Einbeziehung ihrer Aufwendungen auch während der bayerischen Schulferien mit Ausnahme der Sommerferien in die Berechnung der pauschalen Zuweisungen. Die vom Beklagten vorgenommene bzw. geforderte Verminderung der Berechnungsgrundlage war insoweit bislang rechtswidrig.
Nach Art. 10a Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (BayFAG) i.V.m. Art. 5 Abs. 2 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG) und Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Kostenfreiheit des Schulwegs (SchKfrG) gewährt der Freistaat Bayern den für die Schülerbeförderung zuständigen Körperschaften „pauschale Zuweisungen“ zu den Kosten der notwendigen Beförderung. Die Gewährung der Pauschalzuweisungen erfolgt nach Wortlaut und Systematik der gesetzlichen Bestimmungen in einem dreistufigen Verfahren, an dem der formelle Gesetzgeber, der ministerielle Verordnungsgeber und die Vollzugsbehörde beteiligt sind (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 22.1.2008 – 7 BV 07.1325 – juris Rn. 25 ff.). Auf der ersten Stufe hat der Bayerische Landtag als Haushaltsgesetzgeber (Art. 78 Abs. 3 BV) zu entscheiden, welchen Gesamtbetrag er im jeweiligen Haushaltsjahr für Zuweisungen an die schülerbeförderungspflichtigen Körperschaften im Staatshaushalt zur Verfügung stellen will. Zur Bemessung der Zuweisungen wurden auf der zweiten Stufe zum einen in Art. 10a Abs. 2 BayFAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 bis 3 SchKfrG einige gleichlautende Regelungen getroffen und im Übrigen die Staatsministerien der Finanzen und des Innern in Art. 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Satz 2 BayFAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 4 SchKfrG ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium für Unterricht und Kultus die Berechnung der Zuweisungen durch Rechtsverordnung zu regeln. Gemäß der danach erlassenen Durchführungsverordnung vom 4. August 1986 (DVFAG/SchKFrG) werden der Berechnung der pauschalen Zuweisungen die Zahl der Schülerinnen und Schüler mit Beförderungsanspruch des vorhergehenden Jahres und „die in der kommunalen Rechnungsstatistik für das vorvorhergehende Jahr erfassten Aufwendungen für die notwendige Schülerbeförderung“ zugrunde gelegt (§§ 1, 3 DVFAG/SchKFrG). Nach den Bekanntmachungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern über die kommunale Haushaltssystematik bzw. die Aufstellung und den Vollzug der Haushaltspläne der Kommunen (AllMBl. 2010, S. 90; 2016, S. 1952) sind die Kosten der Schülerbeförderung unabhängig davon, ob die Kommune ihr Haushaltswesen nach den Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung oder der Kameralistik führt, getrennt nach u.a. notweniger Schülerbeförderung i.S.v. Art. 10a BayFAG und freiwilliger Schülerbeförderung auszuweisen. Die Zuwendungsbescheide selbst werden auf der dritten Stufe vom Landesamt für Statistik als zentraler Vollzugsbehörde gegenüber den einzelnen Aufgabenträgern erlassen (§ 7 Abs. 1 DVFAG/SchKFrG). Den Zuweisungen für ein jedes Jahr liegen die Angaben der Aufgabenträger bzw. (auf den Meldungen der Aufgabenträger basierende) statistische Daten zugrunde (vgl. §§ 3 ff. DVFAG/SchKFrG). Stellen sich nach Erlass eines Bescheides Unrichtigkeiten der Berechnungsgrundlagen heraus, so wird nach § 7 Abs. 3 Satz 1 DVFAG/SchKFrG der Ausgleich grundsätzlich mit dem nächsten Jahresbescheid herbeigeführt. Dabei werden die Berechnungsgrundlagen des nächsten Jahres entsprechend erhöht oder vermindert (§ 7 Abs. 3 Satz 2 DVFAG/SchKFrG). Mit Blick auf die Feststellung des Bayerischen Obersten Rechnungshofs, dass unrichtige Zuweisungsbescheide in der Mehrzahl auf immer wiederkehrende Fehler zurückzuführen sind, hat das Staatsministerium der Finanzen mit Schreiben vom 3. April 2007 „Allgemeine Vollzugshinweise“ zu den Zuweisungen nach Art. 10a FAG zu den Kosten der Schülerbeförderung, 63 – FV 6510 – 008 – 12998/07, herausgegeben. Nach Nr. 2.1 dieser Vollzugshinweise sind in die Rechnungsstatistik ausschließlich die notwendigen Kosten für die Beförderung von beförderungsberechtigen Schülern sowie die nach Art. 3 Abs. 2 SchKFrG vom Aufgabenträger zu erstattenden Kosten aufzunehmen, wobei Aufwendungen, die in Widerspruch zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit stehen, nicht anerkannt werden können.
2.1 In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt (BayVGH, U.v. 22.1.2008 – Az. 7 BV 07.1325 – juris Rn. 37), dass dem Staat hinsichtlich der Frage, wie er seiner auf Art. 10 BV beruhenden Verpflichtung zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeindeverbände nachkommt, ein weiter normativer Entscheidungsspielraum zusteht. Die Kommunen haben auch im Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, um die es sich bei der Schülerbeförderung handelt, weder einen Anspruch auf finanzielle Mittel bestimmter Art oder Höhe noch darauf, dass bestimmte Verteilungsregeln oder Anteile geschaffen werden, unverändert bleiben oder fortbestehen. Die in Art. 10a BayFAG und Art. 4 SchKfrG enthaltene Maßgabe einer angemessenen Berücksichtigung der Kostenbelastung bei den Aufgabenträgern bezieht sich auf die mit der Aufgabe der Schülerbeförderung typischerweise verbundene finanzielle Belastung, der durch generelle Regelungen Rechnung zu tragen ist. Es ist aufgrund der Ermächtigung in Art. 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayFAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 4 SchKfrG dem Verordnungsgeber gestattet, die näheren Voraussetzungen für die pauschalen Zuweisungen nach Art. 10a BayFAG und die Abgeltung der Belastungen durch Art. 3 Abs. 2 SchKFrG zu regeln; der Verordnungsgeber durfte daher bei der Gestaltung der Ausgleichsregelungen in der Weise verallgemeinern und pauschalieren, dass an Regelfälle des Sachbereichs angeknüpft wird und dabei etwaige Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Er durfte typisieren und generalisieren; die von ihm hierbei zugrunde gelegten Beurteilungen und Einschätzungen der tatsächlichen Situation könnten nur dann beanstandet werden, wenn sie evident fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 22.1.2008 – 7 BV 07.1325 – juris Rn. 30 ff.; BayVGH, U.v. 30.1.2014 – 4 BV 12.644 – juris Rn. 28 ff.; VG München, U.v. 20.12.2011 – M 3 K 09.4366 – juris Rn. 29).
Unter Berücksichtigung des soeben Ausgeführten ist das derzeitige Verteilungssystem des Beklagten, das zur Erleichterung und Beschleunigung des Erstattungsverfahrens im Bereich der Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung eine entsprechende Pauschalierung vorsieht, dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber verwendet die jeweiligen Schülerzahlen und Aufwendungen als Berechnungsgrundlage und damit zwei hinreichend aktuelle und objektiv bestimmbare Kriterien, von denen eines auch einen unmittelbaren Bezug zu den tatsächlich anfallenden Kosten der Schülerbeförderung aufweist (BayVGH, U.v. 22.1.2008 – 7 BV 07.1325 – juris Rn. 33).
2.2 Auch die Wertung des Beklagten, die Ausgaben für eine Schülerbeförderung, die durch den Ausschluss von Ferienzeiten kostengünstiger hätte organisiert werden können, nicht als zuwendungsfähig zu erachten, begegnet als solche keinen rechtlichen Bedenken. Der Beklagte stützt diese Entscheidung maßgeblich auf Art. 3 Abs. 1 SchKfrG, nach dem sich die Kosten bei einer Beförderung durch Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs nach den jeweils maßgebenden Tarifen bestimmen, und dem Grundsatz von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, dessen Geltung sich für die Klägerin aus Art. 61 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung (GO), für den Beklagten aus Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Bayerische Haushaltsordnung (BayHO) und insgesamt auch aus § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) ergibt.
Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung zur Bestimmung der „nächstgelegenen Schule“ i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 3 SchBefV bzw. des „(geringsten) Beförderungsaufwands“ i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3, Abs. 4 Nr. 3 SchBefV im Verhältnis der Schüler zum Aufgabenträger ist dagegen nicht (uneingeschränkt) übertragbar auf das hier inmitten stehende Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Zuwendungsgeber. Die Klägerin verkennt, dass der Zweck, der hinter den jeweils einschlägigen Bestimmungen steht, nicht identisch ist. Im Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Schüler bezweckt der bayerische Gesetz- und Verordnungsgeber mit den Bestimmungen über die Kostenfreiheit des Schulwegs und der Beschränkung der Kostenfreiheit auf die unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit „notwendige“ Beförderung nicht nur die finanzielle Entlastung der Schüler und Eltern von Fahrtkosten, vielmehr steht gerade auch die optimale Organisation der Schülerbeförderung im Vordergrund. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof erkennt deshalb in ständiger Rechtsprechung an, dass die Bestimmungen über die Kostenfreiheit des Schulwegs in engem Zusammenhang mit der Organisation des bayerischen Schulwesens stehen. Zweck der Bestimmungen ist es danach (auch), ein Schülertransportnetz aufzubauen, das den Schulen tragfähige Einzugsbereiche sichert. Dies dient ebenso der Konzentration des Schulwesens wie der Differenzierung des Unterrichtsangebots. Gleichzeitig soll das Entstehen unzumutbar langer Schulwege vermieden werden. Durch den Aufbau eines Schülertransportnetzes soll auch darauf hingewirkt werden, dass die einzelnen Schulen, die grundsätzlich für bestimmte Einzugsgebiete und im Hinblick auf voraussichtliche Schülerzahlen geschaffen und bereitgehalten werden, angemessen ausgelastet sind. Dem öffentlichen Interesse der auf den näheren Einzugsbereich abstellenden Schulplanung und den Interessen der beteiligten Aufgabenträger, die auch bei geringerer Schülerzahl die notwendige Beförderung zu den nächstgelegenen Schulen sicherzustellen haben, widerspricht es somit, eine Beförderungspflicht auch zu entfernter liegenden Schulen anzunehmen. Mit dem genannten Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen zur Kostenfreiheit des Schulwegs ist es daher unvereinbar, wenn der zuständige Aufgabenträger seine Beförderungspflicht auch gegenüber Schülern erfüllen müsste, die von ihrem Wohnort aus beliebig weit entfernte Schulen innerhalb eines Tarifsystems besuchen wollen. Bei der konkreten Organisation seiner Beförderungspflicht kann der Aufgabenträger dabei nicht nur das einzelne Schuljahr, sondern auch die gesamte Schulzeit in den Blick nehmen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 31.5.2011 – 7 ZB 10.2930 – juris Rn. 15 f.). Im Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Zuwendungsgeber geht es hingegen – wie oben bereits ausgeführt – um eine angemessene Finanzausstattung der Gemeindeverbände im Rahmen der Schülerbeförderung, ohne dass diese einen Anspruch auf finanzielle Mittel bestimmter Art oder Höhe hätten. Den – auch in Art. 2 Abs. 1 Satz 3 SchKfrG normierten – Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit kommt dabei besondere Bedeutung zu, ohne dass das den Aufgabenträgern eingeräumte Organisationsermessen und die Belange der Schülerinnen und Schüler (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 SchBefV) außer Acht gelassen werden dürfen (vgl. hinsichtlich letzter im Verhältnis Schüler – Aufgabenträger: BayVGH, B.v. 3.12.2010 – 7 ZB 10.2368 – juris Rn. 12 ff.). Dies hebt der Beklagte auch unter Nr. 2.1 seiner Vollzugshinweise zutreffend hervor, indem er betont, dass in die Rechnungsstatistik ausschließlich die notwendigen Kosten für die Beförderung aufzunehmen sind und Aufwendungen, die in Widerspruch zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit stehen, nicht anerkannt werden können.
Zusammengefasst geht es im vorliegenden Fall folglich nicht darum, mittels einer (fiktiven) Vergleichsberechnung unter Berücksichtigung des Organisationsermessens der Klägerin die nächstgelegene Schule zu ermitteln oder die Pflicht zur Übernahme von Beförderungskosten zu einer anderen als der nächstgelegenen Schule, sondern um die Frage, ob die Ausgaben, die bei der Klägerin wegen der Beförderung der Schülerinnen und Schüler zu der von der Klägerin als Aufgabenträgerin (im Rahmen des Organisationsermessens) „gewählten“ Schule anfallen bzw. angefallen sind, auch dann in vollem Umfang zuwendungsfähig sind, wenn sich die insoweit gewählte Beförderungsvariante durch Annahme eines Tarifangebots kostengünstiger hätte gestalten lassen. Mit Blick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist nicht ersichtlich, warum hier über das kostengünstigste Angebot hinausgehende Aufwendungen zuwendungsfähig sein sollten. Die Klägerin hätte ihre Beförderungspflicht (die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SchBefV nur zum Pflicht- und Wahlpflichtunterricht und damit nicht während der unterrichtsfreien Zeit besteht) insoweit sparsamer und wirtschaftlicher erfüllen können.
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass ein Gericht, insbesondere der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, in der Vergangenheit über eine vergleichbare Fallkonstellation (im Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Schüler) bereits entschieden hätte. In der überwiegenden Zahl der bereits judizierten Fälle ging es um die Frage, ob bei den genannten Vergleichsberechnungen die Kosten von Einzelfahrkarten bzw. Streifenkarten einzubeziehen sind (BayVGH, B.v. 31.5.2011 – 7 ZB 10.2930 – juris; B.v. 4.5.2012 – 7 ZB 11.2910 – juris). Der Einwand der Klägerin, dass jedenfalls im Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. Juni 2017, M 3 K 15.5905 (nachfolgend: BayVGH, B.v. 29.1.2018 – 7 ZB 17.1524 – juris) auch die Einbeziehung von Wochenfahrkarten in den Kostenvergleich abgelehnt worden sei, kann dem Urteil so nicht entnommen werden. Weder aus dem Tatbestand noch den Entscheidungsgründen lässt sich entnehmen, dass bei einer Zugrundelegung von Wochenfahrkarten der finanzielle Aufwand zur „abgelehnten“ Schule tatsächlich ein geringerer gewesen wäre als zu der als nächstgelegen i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 3 SchBefV anerkannten Schule. Von den Eltern des dort betroffenen Schülers wurde lediglich angeführt, dass über das Jahr gerechnet Wochenfahrkarten zur „Wunschschule“ billiger kämen als Monatsfahrkarten zu der vom Aufgabenträger als nächstgelegen anerkannten Schule. Das Gericht hat sodann seine Entscheidung auf den Vergleich der Preise für die jeweiligen Monatsfahrkarten gestützt.
Zudem führt das Tarifangebot der … im hier vorliegenden Fall nicht zu einer grundsätzlichen Abkehr vom bisherigen (mit Blick auf die Sommerferien ohnehin nicht rein auf Monatsfahrkarten basierenden) Zeitkartensystem. Bei Ausgabe von Jahreskarten mit Ausschluss sämtlicher Ferienzeiten wäre bei der Abrechnung in der Regel immer noch bei der Mehrzahl der Monate der Preis für Monats- und nicht für Wochenfahrkarten ausschlaggebend gewesen.
Der Einwand der Klägerin, dass die Umsetzung der Ausschlusszeiten mit einem unzumutbaren Verwaltungsmehraufwand einhergehe, überzeugt ebenfalls nicht. Bei der von der … aufgezeigten Option, die Ausschlusszeiten einmal jährlich im Vorfeld zu melden und Zeitfahrkarten mit dem Hinweis „Gilt nicht während der bayerischen Schulferien“ auszugeben, entsteht der Klägerin kein relevanter Mehraufwand. Das kostengünstigste Kombinationsmodell von Monats- und Wochenkarten lässt sich insbesondere, wenn – wie hier – (im Ausbildungstarif) die Summe der Preise von drei Wochenfahrkarten regelmäßig billiger als eine Monatsfahrkarte ist, relativ schnell, einfach und allgemein anhand eines Kalenders bestimmen, ohne dass eine konkrete Einzelfallprüfung pro Schüler und Fahrweg erforderlich wäre.
Auch aus § 3 Abs. 4 Satz 2 SchBefV lässt sich nach Ansicht des Gerichts nicht ableiten, dass lediglich Monats- und Jahresfahrkarten zuwendungsfähig wären. § 3 Abs. 4 Satz 1 SchBefV regelt, dass der Aufgabenträger zum Ersatz abhanden gekommener Fahrscheine nur verpflichtet ist, soweit diese einzeln länger als einen Monat gelten und das Beförderungsunternehmen den Schülerinnen und Schülern keinen Ersatzfahrschein ausstellt, wobei nach Satz 2 der Vorschrift der Ersatz auf volle Monate beschränkt ist. Die Regelung trifft damit eine Entscheidung zur Verteilung des Kostenrisikos bei abhanden gekommenen Fahrscheinen. Anhaltspunkte dafür, dass damit auch ausgedrückt werden sollte, dass sich die Aufgabenträger auf die Ausgabe von Monats- oder Jahresfahrkarten beschränken sollen, ergeben sich weder aus dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Mit einer ggf. (vermehrten) Ausgabe von Wochenkarten mag das Kostenrisiko für den einzelnen Schüler zunehmen, andererseits hat der Verordnungsgeber die Kostentragung des Schülers bei Verlust von Fahrscheinen mit geringerer Gültigkeitsdauer als zumutbar erachtet. Dass der Ausschluss von Ferienzeiten nicht zwingend zur Ausgabe von Wochenfahrkarten führen muss, belegt zudem die bereits angesprochene und aus Sicht des Gerichts auch praktikabelste Option von Jahreskarten mit dem Aufdruck „Gilt nicht während der bayerischen Schulferien“.
Nicht ersichtlich ist ferner, warum sich der Verwaltungsvollzug im Hinblick auf Art. 3 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG verkomplizieren sollte. Gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 8 SchKfrG erhalten die betroffenen Schülerinnen und Schüler die Kosten der notwendigen Beförderung auf Antrag gegen Vorlage insbesondere der entsprechenden Fahrausweise erstattet. Wie vom Beklagten nachvollziehbar dargelegt, ist davon auszugehen, dass die Schülerinnen und Schüler bereits von sich aus bestrebt sein dürften, die kostengünstigste Option bzw. Kombination zu wählen, da sie die Kosten vorstrecken müssen. Im Übrigen hätten es andernfalls die Schülerinnen und Schüler willkürlich selbst in der Hand, ob sie Fahrkarten kaufen, deren Gültigkeit sich über die Ferienzeiten erstreckt oder nicht. Der wirtschaftlich sparsam handelnde Schüler wäre in der Folge dem insoweit „gleichgültig“ handelnden Schüler gegenüber benachteiligt. Inwieweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang verpflichtet sieht, (insbesondere in Anbetracht einer ggf. in der Vergangenheit abweichenden Verwaltungspraxis) entsprechende Hinweise an die Schülerinnen und Schüler herauszugeben oder (wohl weiterhin) auch in den Ferien geltende Fahrkarten im Rahmen freiwilliger Leistungen zu erstatten, liegt im Verantwortungsbereich der Klägerin selbst und ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
2.3 Es liegt jedoch jedenfalls derzeit im Hinblick auf die Vollzugspraxis des Beklagten ein zu Gunsten der Klägerin wirkender Verstoß gegen den auch im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander geltenden Gleichheitssatz als Ausfluss des Rechtsstaatsgebots vor (vgl. BVerwG, U.v. 2.2.1998 – 2 B 4/98 – juris Rn. 9; BayVGH, U.v. 30.1.2014 – 4 BV 12.644 – juris Rn. 32). Die Aufwendungen für die notwendige Schülerbeförderung werden als Bemessungsgrundlage für die pauschalen Zuwendungen (und Ausgleiche nach § 7 Abs. 3 Satz 1 DVFAG/SchKFrG) im Hinblick auf die Zeiten der bayerischen Schulferien derzeit nicht gleichmäßig bestimmt und Erkenntnisse von Abweichungen ohne sachlichen Grund ungleich verfolgt.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird.
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen sowohl bei der Rechtssetzung als auch bei der Rechtsanwendung unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich beispielsweise aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (stRspr; BVerfG, B.v. 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 – juris; BVerwG, U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris – Rn. 16 f.).
Eine Rechtsanwendung – wie hier – verletzt das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Willkürverbot, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für eine Differenzierung nicht finden lässt.
Der Beklagte hat es in seiner bisherigen Verwaltungspraxis hingenommen, dass die im Rahmen des Organisationsermessens bei den Aufgabenträger entstandenen Aufwendungen für die notwendige Schülerbeförderung als Bemessungsgrundlage für die pauschalen Zuwendungen im Hinblick auf die Ferienzeiten nicht gleichmäßig bestimmt werden und Erkenntnisse von Abweichungen ohne nachvollziehbaren sachlichen Grund ungleich verfolgt.
Die Klägerin hat substantiiert dargelegt, dass auch von Seiten anderer Aufgabenträger, für die das Tarifsystem des … gilt, an Schülerinnen und Schüler Fahrkarten ausgegeben werden, die (zum Teil mit Ausnahme der Sommerferien) keinen Ausschluss von Ferienzeiten vorsehen. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass diese Aufgabenträger die auf die „kleinen Ferien“ anteilig anfallenden Kosten in der für die pauschalen Zuwendungen maßgeblichen kommunalen Rechnungsstatistik ausnehmen. Die Rückmeldungen der Aufgabenträger der Verbundlandkreise auf die (den vorliegenden Rechtsstreit umfassend darlegende) Umfrage der Klägerin sprechen vielmehr dafür, dass auch diese in Anbetracht des durch die o.g. Rechtsprechung anerkannten Organisationsermessens stets zumindest die „kleinen Ferien“ beinhaltende Monats- bzw. Jahresfahrkarten ausgegeben haben und weiterhin ausgeben und dabei von der vollen Zuwendungsfähigkeit der dadurch entstandenen Kosten ausgegangen sind. In welchem Umfang die in der E-Mail der … vom 27. Dezember 2016 angegebenen 33 Aufgabenträger von den Ausschlusszeiten Gebrauch machen, ist nicht bekannt. Den Vertretern des Beklagten lagen weder zur Verwaltungspraxis der Verbundlandkreise noch der übrigen Aufgabenträger eigene Informationen vor. Sie beriefen sich in der mündlichen Verhandlung darauf, dass bei Massenverfahren wie hier lediglich eine Prüfung im Sinne einer Plausibilitätskontrolle oder aus konkretem Anlass (etwa der Meldung einer Gemeinde oder der Prüfung des Kommunalen Prüfungsverbands) zu leisten wäre.
Dem Beklagten ist zwar zuzugestehen, dass das Landesamt für Statistik als zentrale Vollzugsbehörde überfordert wäre, wenn es alle Angaben der Aufgabenträger, die als Berechnungsgrundlage i.S.d. § 3 Nr. 2 DVFAG/SchKFrG dienen, überprüfen bzw. gleichzeitig gegen alle etwaigen Verstöße vorgehen müsste. Ersteres stünde zudem nicht in Einklang mit der normierten Systematik des konkreten Zuwendungsverfahrens, das grundsätzlich im Hinblick auf die Aufwendungen als Berechnungsgrundlage eine bloße Übernahme aus der kommunalen Rechnungsstatistik ohne Vorlage weiterer Nachweise vorsieht. Gleichzeitig erscheint es daher aber umso wichtiger, wenigstens auf der Ebene von Vollzugsbekanntmachungen oder ministeriellen Schreiben auf wiederkehrende, über den Einzelfall hinausgehende Fehler bzw. Fragestellungen ausreichend deutlich einzugehen, wie es in Teilbereichen, etwa im Rahmen der o.g. Vollzugshinweise vom 3. April 2007, bereits geschehen ist. Nach Nr. 2.1 dieser Vollzugshinweise sind in die Rechnungsstatistik ausschließlich die notwendigen Kosten für die Beförderung von beförderungsberechtigen Schülern sowie die nach Art. 3 Abs. 2 SchKFrG vom Aufgabenträger zu erstattenden Kosten aufzunehmen, wobei Aufwendungen, die in Widerspruch zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit stehen, nicht anerkannt werden können. Im Weiteren findet sich sodann eine Reihe von Fallbeispielen, von welchen sich jedoch keines mit der Thematik der Ferienzeiten beschäftigt. Insbesondere erschließt sich dem Gericht nicht, warum die Ausführungen der Klägerin zur Verwaltungspraxis der übrigen Aufgabenträger im Verbund des … keinen ausreichenden Anlass für eine systematische Prüfung durch den Beklagten darstellen sollten. Bei einer Vielzahl vergleichbarer Fehler bzw. dem Verdacht auf solche darf sich die Behörde nicht willkürlich und gleichheitswidrig einen Einzelfall herausgreifen, ohne in vergleichbarer Weise bei gleichgelagerten Fällen einzuschreiten. Bereits in ihrem Schreiben an das Bayerische Landesamt für Statistik vom 14. Mai 2013 wies die Klägerin darauf hin, dass nach ihren Erkenntnissen ihre Verwaltungspraxis im Hinblick auf den Umgang mit Ferien nicht von der anderer Aufgabenträger im Umland abweicht (vgl. dort Seite 2). Weder diesen Hinweis noch die im Weiteren diesbezüglich konkretisierten Ausführungen der Klägerin nahm und nimmt der Beklagte bislang zum Anlass, mit Blick auf die übrigen Aufgabenträger eine Prüfung oder anderweitige Maßnahmen mit dem Ziel einzuleiten bzw. zu veranlassen, Mehraufwendungen, die aus der Berücksichtigung der sog. „kleinen Ferien“ entstanden sind, auszuscheiden. Wie auch die mündliche Verhandlung bestätigt hat, fehlt es auf Beklagtenseite bei entsprechenden „Zufallsfunden“ in den Rechnungsstatistiken im Hinblick auf den Umgang mit weiteren gleichartigen (Verdachts-)Fällen derzeit an jeglichem System bzw. Vollzugskonzept (wie etwa eine auf einen bestimmten Zeitraum beschränkte Bestandsaufnahme und Berichtigung der gemeldeten Aufwendungen anderer Aufgabenträger; Information des Beklagten an die Aufgabenträger zu den diesbezüglichen Grenzen des Organisationsermessens), so dass die Vollzugspraxis des Beklagten zu dem überdurchschnittlich kostenträchtigen Themenkreis „Aufwendungen für (kleine) Schulfreien“ aktuell als willkürlich angesehen werden muss. Der Beklagte hat ohne sachlichen Grund offenkundig allein die Aufwendungen der Klägerin als Berechnungsgrundlage für die pauschalen Zuwendungen insoweit gemindert mit der Folge, dass den anderen Aufgabenträgern ein entsprechend höherer Anteil an der im Staatshaushalt jährlich zur Verfügung gestellten und nach Art. 10a Abs. 2 Satz 2 BayFAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 2 SchKfrG vollständig auf die Aufgabenträger zu verteilenden Gesamtsumme (Verteilungsmasse) zugesprochen wurde.
Für die Klägerin ist daher zumindest mit der derzeitigen Anwendungspraxis des Beklagten eine unangemessene Benachteiligung verbunden, weil mangels nachvollziehbaren Vorgaben zur (Nicht-)Berücksichtigungsfähigkeit von die bayerischen Ferienzeiten betreffenden Aufwendungen im Verwaltungsvollzug und zudem gleichheitssatzkonformer Rückabwicklung von Unrichtigkeiten entsprechend nicht genutzter Einsparpotentiale bei der Aufnahme von Beförderungskosten während der bayerischen Schulferien über den Einzelfall hinaus nicht alle Aufgabenträger in gleicher Weise durch die pauschalen Zuwendungen begünstigt werden.
Die vom Beklagten vorgenommene Minderung der Aufwendungen war daher im Hinblick auf das der Höhe nach unbestrittene Einsparpotential für die „kleinen Ferien“ bis zur Entwicklung eines gleichheitskonformen Systems bzw. Vollzugskonzepts im o.g. Sinne rückgängig zu machen. Insbesondere liegt es zur Überzeugung der Kammer nahe, den Beispielkatalog in Nr. 2.1 der o.g. Vollzugshinweise vom 3. April 2007 zu ergänzen und dabei auch die hier streitige Fallkonstellation maßgeblich in den Blick zu nehmen. Eine zukünftige Verwaltungspraxis wird sich sodann daran zu orientieren haben. Erforderlich ist dazu keinesfalls eine lückenlose bayernweite Überwachung der Aufgabenträger, da diese den Beklagten zweifelsohne überfordern würde. Zumindest aber ist es im Lichte des vorstehend Ausgeführten nach Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 BV veranlasst, eine ausreichend transparente und nachvollziehbare Vollzugspraxis zu implementieren und allen betroffenen Aufgabenträgern und Behörden gegenüber auch zu kommunizieren. Hinsichtlich der bereits ergangenen Bescheide dürfte dabei auch zu erwägen sein, ob und ab welcher finanziellen Größenordnung, vor allem bei der Beklagten, ein Fall von schwerwiegender Bedeutung nach § 7 Abs. 3 Satz 4 DVFAG/SchKFrG vorliegt.
Da im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch bzw. der gerichtlichen Entscheidung die Finanzausgleichsmasse des betroffenen Haushaltsjahres regelmäßig – wie auch hier – verteilt und ausgezahlt ist und eine verlässliche und an ihren Wirkungen kalkulierbare Finanz-, Ausgaben- und Haushaltswirtschaft eine Rückabwicklung abgeschlossener Haushaltsperioden verbietet, hat der Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise den Unrichtigkeitsausgleich nach § 7 Abs. 3 Satz 2 DVFAG/SchKFrG erst für das folgende Haushaltsjahr, in dem wieder Finanzausgleichsmittel zur Verfügung stehen, vorgesehen (vgl. auch VG München, U.v. 20.12.2011 – M 3 K 09.4366 – juris Rn. 35).
Der Klage war nach alledem stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.