Aktenzeichen Vf. 14-VII-15
Leitsatz
1. Der versorgungsrechtliche Status der begrenzt dienstfähigen Beamtinnen und Beamten, der gemäß Art. 24 Abs. 1 sowie Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG dadurch geprägt ist, dass die dienstzeitabhängige Ruhegehaltsberechnung durch Zurechnungszeiten ergänzt wird, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (Rn. 45)
2. Die für zunächst dienstunfähige, später reaktivierte Beamtinnen und Beamte geltende versorgungsrechtliche Regelung in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG ist ebenfalls mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. (Rn. 44)
Tenor
Der Antrag wird abgewiesen.
Gründe
I.
Gegenstand der Popularklage sind Art. 14 Abs. 1 Satz 3 (von den Antragstellern fälschlich als Art. 14 Abs. 3 zitiert), Art. 23 Abs. 1 Satz 2 (von den Antragstellern fälschlich als Art. 23 Abs. 2 zitiert) und Art. 24 Abs. 1 des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes (BayBeamtVG) vom 5. August 2010 (GVBl S. 410, 528, ber. S. 764, BayRS 2033-1-1-F), das zuletzt durch Art. 10 des Gesetzes vom 20. Dezember 2016 (GVBl S. 399, ber. GVBl 2017 S. 5) geändert worden ist. Die Bestimmungen betreffen die der Berechnung des Ruhegehalts zugrunde zu legende ruhegehaltfähige Dienstzeit begrenzt dienstfähiger Beamter (im Folgenden jeweils Beamtinnen eingeschlossen) sowie solcher Beamter, die wegen Dienstunfähigkeit zunächst in den Ruhestand versetzt und später wegen wiederhergestellter Dienstfähigkeit reaktiviert wurden.
1. Nach Art. 11 Abs. 3 BayBeamtVG berechnet sich das Ruhegehalt der Beamten auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Bezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG wird das Ruhegehalt durch Anwendung eines Vomhundertsatzes (Ruhegehaltssatz) auf die ruhegehaltfähigen Bezüge berechnet. Der Ruhegehaltssatz beträgt für jedes Jahr ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,79375 v. H., insgesamt höchstens 71,75 v. H. (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG). Der Mindestsatz beträgt 35 v. H. der ruhegehaltfähigen Bezüge (Art. 26 Abs. 5 Satz 1 BayBeamtVG). An die Stelle dieser amtsabhängigen Mindestversorgung tritt eine amtsunabhängige Mindestversorgung, wenn dies für den Beamten günstiger ist. In diesem Fall erhält der Ruhestandsbeamte mindestens 66,5 v. H. der ruhegehaltfähigen Bezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 3 (Art. 26 Abs. 5 Satz 2 BayBeamtVG).
Als ruhegehaltfähige Bezüge sind, von Ausnahmen abgesehen, diejenigen anzusetzen, die dem Beamten zuletzt zugestanden haben (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG). Bei Teilzeitbeschäftigung und bei begrenzter Dienstfähigkeit unterscheiden sich allerdings die als ruhegehaltfähig zugrunde gelegten Bezüge von den tatsächlichen Bezügen. Der teilzeitbeschäftigte Beamte erhält im aktiven Dienst der Arbeitszeit entsprechend gekürzte Bezüge (Art. 7 Satz 1, Art. 6 BayBesG), der begrenzt dienstfähige Beamte zu diesen gekürzten Bezügen einen Zuschlag von 50% des Unterschiedsbetrags zur Besoldung bei regelmäßiger Arbeitszeit (Art. 7 Satz 2, Art. 59 BayBesG). Als ruhegehaltfähig werden dagegen beim begrenzt Dienstfähigen wie beim Teilzeitbeschäftigten jeweils die vollen Bezüge zugrunde gelegt (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG).
Begrenzte Dienstfähigkeit liegt vor, wenn von der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit gemäß § 27 BeamtStG abgesehen wird, weil der Beamte unter Beibehaltung des übertragenen Amtes die Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann.
Der Umstand reduzierter Dienstleistung findet für die Berechnung des Ruhegehalts nicht bei der Bestimmung der ruhegehaltfähigen Bezüge, sondern bei der Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit Berücksichtigung.
2. Die insoweit angegriffenen und die damit in Zusammenhang stehenden Normen des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes (BayBeamtVG) haben folgenden Wortlaut:
Art. 14 Regelmäßige ruhegehaltfähige Dienstzeit
(1) … 3Zeiten der eingeschränkten Verwendung eines Beamten oder einer Beamtin wegen begrenzter Dienstfähigkeit nach § 27 BeamtStG sind mindestens im Umfang der Zurechnungszeit nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 ruhegehaltfähig.
Art. 23 Zurechnungszeit und besondere Verwendungen
(1) 1Ist der Beamte oder die Beamtin vor Vollendung des 62. Lebensjahres wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden, wird die Zeit von der Versetzung in den Ruhestand bis zum Ablauf des Monats der Vollendung des 62. Lebensjahres für die Berechnung des Ruhegehalts der ruhegehaltfähigen Dienstzeit zu zwei Dritteln hinzugerechnet, soweit sie nicht nach anderen Vorschriften als ruhegehaltfähig berücksichtigt wird (Zurechnungszeit). 2Ist der Beamte oder die Beamtin nach § 29 BeamtStG erneut in das Beamtenverhältnis berufen worden, so wird eine der Berechnung des früheren Ruhegehalts zugrunde gelegene Zurechnungszeit insoweit berücksichtigt, als die Zahl der dem neuen Ruhegehalt zugrunde liegenden Dienstjahre hinter der Zahl der dem früheren Ruhegehalt zugrunde gelegenen Dienstjahre zurückbleibt.
Art. 24 Allgemeine Bestimmungen zur Berücksichtigung von Dienstzeiten
(1) Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung und einer eingeschränkten Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit sind nur zu dem Teil ruhegehaltfähig, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit entspricht.
3. Die in Art. 14 Abs. 1 Satz 3 und Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG zitierten Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG) lauten wie folgt:
„§ 27 Begrenzte Dienstfähigkeit
(1) Von der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit soll abgesehen werden, wenn die Beamtin oder der Beamte unter Beibehaltung des übertragenen Amtes die Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann (begrenzte Dienstfähigkeit).“
§ 29 Wiederherstellung der Dienstfähigkeit
(1) Wird nach der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit die Dienstfähigkeit wiederhergestellt und beantragt die Ruhestandsbeamtin oder der Ruhestandsbeamte vor Ablauf einer Frist, deren Bestimmung dem Landesrecht vorbehalten bleibt, spätestens zehn Jahre nach der Versetzung in den Ruhestand, eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis, ist diesem Antrag zu entsprechen, falls nicht zwingende dienstliche Gründe entgegenstehen.
II.
Die Antragsteller vergleichen die versorgungsrechtliche Stellung begrenzt dienstfähiger Beamter mit der teilzeitbeschäftigter Beamter und mit der wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzter Beamter. Sie vertreten die Auffassung, die begrenzt dienstfähigen Beamten müssten von Verfassungs wegen jeweils bessergestellt werden als die von ihnen angeführten Vergleichsgruppen; dies sei derzeit nicht der Fall. Gleiches gelte für die Beamten, die nach Ruhestandsversetzung wegen Wiederherstellung ihrer Dienstfähigkeit wieder in das Beamtenverhältnis berufen (reaktiviert) worden seien. Die Antragsteller rügen unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Verstöße gegen das von der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums (Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV) umfasste Alimentationsprinzip, das Gleichheitsgebot (Art. 118 Abs. 1 BV) und das Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderung (Art. 118 a BV). Im Wesentlichen machen sie geltend:
1. Im Vergleich zu einem teilzeitbeschäftigten Beamten stelle der begrenzt dienstfähige Beamte dem Dienstherrn seine gesamte Persönlichkeit und volle Arbeitskraft zur Verfügung. Es dürfe deshalb nicht zu einer Gleichbehandlung von begrenzt dienstfähigen mit teilzeitbeschäftigten Beamten kommen. Vielmehr müssten sich die Alimentation und somit auch die Versorgung begrenzt dienstfähiger Beamter an derjenigen vergleichbarer Vollzeitbeamter ausrichten. Die in Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG angelegte Gleichbehandlung der begrenzt dienstfähigen und der teilzeitbeschäftigten Beamten, wodurch ein begrenzt dienstfähiger Beamter höchstens den Ruhegehaltssatz des vergleichbaren Teilzeitkollegen erreichen könne, sei deshalb verfassungsrechtlich nicht vertretbar.
2. Der begrenzt dienstfähige Beamte müsse auch bessergestellt werden als der vergleichbare Kollege, der mangels dienstlichen Bedarfs in den Ruhestand versetzt werde. Dieser erhalte Zurechnungszeit nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG berücksichtigt, ohne dafür zu arbeiten, ja sogar mit der Chance, seine Ruhestandsbezüge durch Erwerbstätigkeit aufzubessern, während der be
8. grenzt dienstfähige Beamte seine Zurechnungszeit gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 BayBeamtVG vollständig abdienen müsse, bevor sich seine Dienstleistung trotz Krankheit auf die Versorgung auswirke. Für seinen Mehr-Dienst erlange der begrenzt dienstfähige Beamte lediglich mindestens den Ruhegehaltssatz des vergleichbaren Kollegen. Hieraus ergäben sich ebenfalls Verstöße gegen Art. 95 Abs. 1, Art. 118 Abs. 1 und Art. 118 a BV.
3. Schließlich sei eine Besserstellung des reaktivierten Beamten verfassungsrechtlich geboten, weil auch er im Vergleich zum nicht reaktivierten Beamten seine Zurechnungszeit abarbeiten müsse, bevor sich sein Mehr-Dienst auf die Versorgung auswirke.
III.
1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unbegründet.
Es sei allgemeine Rechtsprechung, dass ein nur geringere Dienstzeiten absolvierender Beamter nicht mit einem voll tätigen gleichgestellt werden könne. Dienstzeit und Versorgung stünden in engem Zusammenhang. Ruhegehaltfähige Dienstzeiten müssten erdient werden.
Es treffe zu, dass ein begrenzt dienstfähiger Beamter anders zu behandeln sei als ein freiwillig Teilzeitbeschäftigter. Die Angemessenheit der Alimentierung sei gegeben. Ein begrenzt dienstfähiger Beamter werde nach seinem Arbeitsanteil besoldet, erhalte aber auch einen Zuschlag von 50% des Unterschiedsbetrags zwischen gekürzter Besoldung und Besoldung bei Vollzeitbeschäftigung.
2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage ebenfalls für unbegründet.
a) Wenn Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG bestimme, dass Zeiten einer anteiligen Beschäftigung unabhängig vom Grund für den verringerten Beschäftigungsumfang nur anteilig als ruhegehaltfähig berücksichtigt würden, trage dies dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums Rechnung, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgung niederschlagen müsse. Da volle Alimentation grundsätzlich auch volle Dienstleistung voraussetze, sei der Dienstherr grundsätzlich nur gehalten, die Zeit der Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit entsprechend dem tatsächlichen Beschäftigungsumfang zu berücksichtigen.
Allerdings geböten es das Fürsorge- und das Alimentationsprinzip, dass jedem Ruhestandsbeamten auch bei nur kurzer Dienstzeit eine auskömmliche Versorgung gewährleistet werde. Dem trage Art. 26 Abs. 5 BayBeamtVG mit der Festlegung einer Untergrenze Rechnung. Durch Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 BayBeamtVG sei außerdem sichergestellt, dass bis zur Vollendung des 62. Lebensjahres die Zeiten begrenzter Dienstfähigkeit stets im Umfang von mindestens zwei Dritteln als ruhegehaltfähig anerkannt würden.
Die von den Antragstellern zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlange zur Gewährleistung einer unabhängigen Amtsführung, dass begrenzt dienstfähige Beamte besser besoldet werden müssten als in gleichem Umfang teilzeitbeschäftigte Beamte und sich die Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter an derjenigen von Vollbeschäftigten zu orientieren habe. Dies sei unter Alimentationsgesichtspunkten geboten, weil der begrenzt Dienstfähige anders als der Teilzeitbeschäftigte seine verbliebene Arbeitskraft in vollem Umfang einbringe. Der Gesetzgeber dürfe von der Besoldung der Vollbeschäftigten jedoch einen Abschlag vornehmen. Diesen Vorgaben entsprächen die Regelungen des bayerischen Besoldungsrechts. Für das Versorgungsrecht ergebe sich hieraus kein Handlungsbedarf. Anders als bei aktiven Beamten sei bei pensionierten Beamten eine Gefährdung unabhängiger Amtsführung nicht mehr zu befürchten.
b) Der versorgungsrechtliche Status begrenzt Dienstfähiger verstoße im Vergleich zu dem von Teilzeitbeschäftigten nicht gegen das Gleichheitsgebot des Art. 118 Abs. 1 BV. Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG bestimme eine Gleichbehandlung hinsichtlich der Ruhegehaltfähigkeit der Dienstzeiten, weil beide Gruppen nur anteilig Dienst leisteten und insoweit als gleich anzusehen seien. Die von den Antragstellern zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlange eine Besserstellung der begrenzt Dienstfähigen gegenüber Teilzeitbeschäftigten nur während der aktiven Dienstzeit, um deren unabhängige Amtsführung zu gewährleisten. Gleichwohl bleibe auch im Versorgungsrecht durch die angegriffenen Regelungen nicht unberücksichtigt, dass sich Teilzeitbeschäftigte und begrenzt Dienstfähige im Grund für die verringerte Dienstleistung unterschieden. Die Besonderheit, dass begrenzt Dienstfähige anders als Teilzeitbeschäftigte aus gesundheitlichen Gründen zur Arbeitszeitreduzierung gezwungen seien, werde über die Zurechnungszeit gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 BayBeamtVG angemessen berücksichtigt.
c) Der versorgungsrechtliche Status begrenzt Dienstfähiger verstoße auch nicht im Verhältnis zu Dienstunfähigen gegen den Gleichheitssatz. Eine versorgungsrechtliche Gleichbehandlung von begrenzt dienstfähigen und dienstunfähigen Beamten finde nur für den Zeitraum vom Eintritt der begrenzten Dienstfähigkeit bis zur Vollendung des 62. Lebensjahres statt, wenn der Beschäftigungsumfang des begrenzt Dienstfähigen in diesem Zeitraum weniger als zwei Drittel der regulären Arbeitszeit betragen habe. Dadurch würden versorgungsrechtliche Nachteile begrenzt dienstfähiger gegenüber dienstunfähigen Beamten angesichts vergleichbarer Schutzbedürftigkeit vermieden.
d) Ebenso wenig verletze Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG das Alimentationsprinzip oder das Gleichheitsgebot. Die Vorschrift stelle sicher, dass der nach Dienstunfähigkeit reaktivierte Beamte versorgungsrechtlich nicht schlechtergestellt sei als der nicht reaktivierte Beamte. Der reaktivierte Beamte verliere seinen Status als Ruhestandsbeamter. Nach Eintritt in den Ruhestand werde seine ruhegehaltfähige Dienstzeit neu festgesetzt. Bleibe diese hinter der bei der ersten Ruhestandsversetzung festgesetzten Dienstzeit zurück, werde zum Ausgleich eine entsprechende Zurechnungszeit gewährt.
Weder dem Gleichheitsgebot noch dem Alimentationsprinzip sei zu entnehmen, dass reaktivierte Beamte stets eine höhere Versorgung erhalten müssten als bei ihrer ersten Ruhestandsversetzung.
e) Keine der beanstandeten Bestimmungen verstoße gegen das Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderung. Die Vorschriften knüpften nicht an das Vorliegen einer Behinderung an. Im Übrigen bewirkten sie keine Benachteiligung, sondern eine Begünstigung.
IV.
Die Popularklage ist zulässig.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu zählen die angegriffenen Bestimmungen des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes.
2. Die Antragsteller haben ausreichend die Gründe dargelegt, aus denen sie eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) und des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV ableiten. Sie haben damit durch die Verfassung gewährleistete Grundrechte im Sinn des Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG angesprochen, zu denen neben dem Gleichheitssatz auch die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums nach Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV als grundrechtsähnliches Recht zählt, soweit, wie hier, die persönliche Rechtsstellung des Beamten betroffen ist (VerfGH vom 24 26.10.2004 VerfGHE 57, 129/135; vom 20.9.2005 VerfGHE 58, 196/202; vom 11.2.2015 BayVBl 2015, 558 Rn. 23).
V.
Die Popularklage ist unbegründet.
1. Die Garantie des Berufsbeamtentums (Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV) wird nicht verletzt.
a) Die angegriffenen Regelungen zum versorgungsrechtlichen Status des begrenzt dienstfähigen Beamten (Art. 24 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG) verstoßen nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinn des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV, namentlich auch nicht gegen das Alimentationsprinzip.
aa) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang – und damit auch nach Beendigung des aktiven Dienstes -angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Grundlage dieses Anspruchs und der entsprechenden Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit diesem – grundsätzlich auf Lebenszeit – seine Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Die entsprechende Alimentation in Form von Dienstbezügen sowie einer Alters- und Hinterbliebenenversorgung ist Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher und rechtlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (VerfGH BayVBl 2015, 558 Rn. 27 m. w. N.; vom 10.10.2016 – Vf. 19-VII-15 – juris Rn. 28). Die Alimentation ist die Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm zur Verfügung stellt und seine Dienstpflichten nach Kräften erfüllt, und soll sicherstellen, dass der Beamte seine Dienstleistung unter Beachtung der hierfür geltenden Pflichten erbringt (BVerwG vom 18.6.2015 NVwZ 2016, 137 Rn. 63 m. w. N.).
Mit Blick auf das Versorgungsrecht heißt dies, dass sich die Alimentation des Beamten im Ruhestand nur rechtfertigt, wenn dessen Arbeitskraft dem Dienstherrn zuvor über einen längeren Zeitraum uneingeschränkt zur Verfügung gestanden hat. Beamte erdienen ihre Altersversorgung während der Dienstzeit (BVerfG vom 21.4.2015 BVerfGE 139, 19 Rn. 80). Das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen zeitlichen Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit der Beamten ist in den hergebrachten Grundsätzen des Lebenszeit- und des Alimen-tationsprinzips verankert (BVerwG NVwZ 2016, 137 Rn. 82 m. w. N.). Nach den Regelungen des Versorgungsrechts, die eine lineare Steigerung des Ruhegehalts nach der Dauer der Dienstzeit vorsehen, ist das Beamtenverhältnis auf eine möglichst lange Dienstzeit ausgerichtet. Daher wird das Verhältnis der Alimentations-pflicht des Dienstherrn zur Dienstleistungsverpflichtung des Beamten gestört, wenn ein Beamter vor Erreichen der allgemeinen Altersgrenze aus dem Dienst ausscheidet (BVerfGE 139, 19 Rn. 87 m. w. N.). Für die vorzeitige Versetzung eines Beamten in den Ruhestand aufgrund Dienstunfähigkeit ist verfassungsrechtlich anerkannt, dass der Gesetzgeber nicht daran gehindert ist, das Zusammenspiel von Alimentation und dienstlicher Hingabe dadurch zu berücksichtigen, dass er einem vorzeitigen Ausscheiden eines Beamten und damit einem Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung durch eine Verminderung des Ruhegehalts Rechnung trägt. Andernfalls würde das Pflichtengefüge im Beamtenverhältnis insgesamt verschoben (BVerfG vom 27.7.2010 NVwZ 2010, 1355/ 1356).
Bei der Konkretisierung der Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, innerhalb dessen er das Be-soldungs- und Versorgungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Allerdings rechtfertigt der Gedanke der Fortentwicklung des Beamtenrechts keine Aufweichung des Kernbestands der verfassungsrechtlich geschützten Strukturprinzipien (VerfGH BayVBl 2015, 558 Rn. 29 f. m. w. N.).
bb) Das in Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV verankerte Leistungsprinzip gehört ebenfalls zu den das Berufsbeamtentum bestimmenden hergebrachten Grundsätzen (VerfGHE 57, 129/137; VerfGH vom 9.9.2014 BayVBl 2015, 121 Rn. 61). Es verlangt für das Versorgungsrecht, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV fordert mithin im Grundsatz, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln (vgl. VerfGH BayVBl 2015, 558 Rn. 31 m. w. N.).
cc) Welche Konsequenzen sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums für eine konkrete gesetzliche Normierung ergeben, kann nur anhand der jeweiligen Gesamtumstände des Regelungszusammenhangs beurteilt werden (VerfGHE 57, 129/137; VerfGH BayVBl 2015, 558 Rn. 28).
Ergibt sich eine Kollision unterschiedlicher beamtenrechtlicher Grundsätze, weil die konsequente Verwirklichung des einen Prinzips nicht ohne Beschränkung des anderen möglich ist, muss im Einzelfall eine Abwägung mit dem Ziel einer möglichst weitgehenden Durchsetzung aller berührten Grundsätze vorgenommen werden. Zwischen den einzelnen hergebrachten Grundsätzen gibt es keine abstrakt festzulegende Rangordnung dergestalt, dass ein Grundsatz generell hinter einen anderen zurücktritt (VerfGHE 57, 129/137; VerfGH BayVBl 2015, 121 Rn. 63 m. w. N.). Nicht zu überprüfen hat der Verfassungsgerichtshof, ob der Normgeber die bestmögliche, zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gewählt hat. Es ist auch nicht seine Aufgabe, eigene Wertungen und Einschätzungen an die Stelle derjenigen des Normgebers zu setzen (VerfGH BayVBl 2015, 121 Rn. 50).
dd) Gemessen an diesen Maßstäben verstoßen die angegriffenen, im Zusammenhang zu beurteilenden Normen zur Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit der begrenzt dienstfähigen Beamten nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinn des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV.
(1) Bis zur Einführung des Instituts der begrenzten Dienstfähigkeit durch Art. 1
Nr. 3 des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) wurden dienstunfähige Beamte ausnahmslos in den Ruhestand versetzt. In einem solchen Fall wird der Beamte von seiner Dienstleistungspflicht entbunden und erhält anstelle seiner bisherigen Besoldung eine demgegenüber in Form des Ruhegehalts reduzierte Alimentation. Wenn dieses Ruhegehalt wegen der vorzeitigen Ruhestandsversetzung und der dadurch geringeren Dienstzeit niedriger ausfällt als das Ruhegehalt eines mit Erreichen der allgemeinen Altersgrenze in den Ruhestand tretenden Beamten, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und entspricht, wie unter aa) und bb) bereits dargestellt, den hergebrachten Grundsätzen des Lebenszeit- und des Alimentationsprinzips sowie des Leistungsprinzips im Beamtenrecht.
(2) Das Rechtsinstitut der begrenzten Dienstfähigkeit (vgl. nunmehr § 27 BeamtStG; Leihkauff in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. IV, Art. 14 BayBeamtVG Rn. 84) ermöglicht es dem Dienstherrn, die verbliebene Arbeitskraft von Beamten nutzbar zu machen, die ihre Dienstpflichten wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen auf Dauer nicht mehr während der gesamten, aber noch mindestens während der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen können. Diese Beamten sollen nicht mehr wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt, sondern unter Berücksichtigung ihres in zeitlicher Hinsicht eingeschränkten Leistungsvermögens im aktiven Dienst gehalten werden (BT-Drs. 13/9527 S. 29). Das Rechtsinstitut der begrenzten Dienstfähigkeit ist Ausdruck des hergebrachten 38 Grundsatzes des Berufsbeamtentums, dass der Beamte dem Dienstherrn seine gesamte Persönlichkeit und volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen hat (BayVGH vom 20.7.2015 – 3 BV 13.109 – juris Rn. 24; ähnlich BVerwG NVwZ 2016, 137 Rn. 29). Mit dem Institut der begrenzten Dienstfähigkeit hat der Gesetzgeber einen Mischstatus begründet, weil der Beamte trotz vorhandener Dienstunfähigkeit in zeitlich eingeschränktem Umfang weiter Dienst leistet. Er erhält nicht Ruhestands-, sondern Dienstbezüge, die gesundheitsbedingt eingeschränkte Dienstleistungskapazität und damit die Berufsfähigkeit wird voll ausgeschöpft (BVerwG NVwZ 2016, 137 Rn. 25).
(3) Gemäß Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG sind die Zeiten einer eingeschränkten Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit zu dem Teil ruhegehaltfähig, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit entspricht. Die reduzierte Dienstleistung des Beamten spiegelt sich damit in einer entsprechenden Reduzierung des Ruhegehalts. Dies entspricht sowohl dem aus dem Alimentati-onsprinzip abgeleiteten Grundsatz, dass sich der Beamte sein Ruhegehalt durch seine Dienstleistung erdient, als auch dem Leistungsprinzip, dem zufolge das Ruhegehalt die Zahl der Dienstjahre, also den Umfang der Dienstleistung widerspiegelt. Mit der Reduzierung des Ruhegehalts vermeidet der Gesetzgeber beim begrenzt dienstfähigen Beamten ein Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung und die damit einhergehende Verschiebung des Pflichtengefüges. Die Regelung trägt demzufolge dem Grundsatz der Dienstzeitabhängigkeit der Alimentation und dem Leistungsprinzip Rechnung.
(4) Der versorgungsrechtliche Status, den das Bayerische Beamtenversorgungsgesetz dem begrenzt dienstfähigen Beamten gewährt, verstößt auch nicht gegen das Gebot der Gewährleistung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts.
Art. 26 Abs. 5 BayBeamtVG gewährleistet eine Mindestversorgung. Zudem hat der Gesetzgeber die Dienstzeitabhängigkeit des Ruhegehalts zugunsten des begrenzt Dienstfähigen in Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG dahingehend ergänzt, dass die Zeitspanne ab dem Eintritt der begrenzten Dienstfähigkeit bis zur Vollendung des 62. Lebensjahres als Zurechnungszeit stets im Umfang von mindestens zwei Dritteln als ruhegehaltfähig anerkannt wird. Dadurch wird die durch die begrenzte Dienstfähigkeit bedingte Reduzierung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit deutlich modifiziert (Leihkauff, a. a. O., Art. 14 BayBeamtVG Rn. 86, Art. 23 BayBeamtVG Rn. 5 ff.). Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass diese Regelung nicht ausreicht, um dem bedingt dienstfähigen Beamten im Ruhestand einen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu sichern. Auch der aus den hergebrachten Grundsätzen des Beamtenrechts abzuleitenden Fürsorgepflicht, den Beamten wohlwollend und gerecht zu behandeln (VerfGH vom 25.2.2013 VerfGHE 66, 6/14), trägt die dargestellte Regelung der Zurechnungszeit Rechnung.
(5) Aus dem Alimentationsprinzip folgt hingegen nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, das Ruhegehalt des begrenzt dienstfähigen Beamten an der Versorgung eines Vollzeitbeschäftigten zu orientieren. Dies würde im Gegenteil den Grundsatz der Dienstzeitabhängigkeit des Ruhegehalts verletzen. Der durch die Antragsteller zitierte Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts hält eine derartige Orientierung lediglich für die Besoldung des begrenzt dienstfähigen Beamten für geboten (BVerwG NVwZ 2016, 137 Rn. 78) und begründet diese Auffassung wesentlich mit dem funktionssichernden Gewährleistungsgehalt des Ali-mentationsprinzips, welcher jedoch für das Versorgungsrecht nicht greift. Denn anders als bei dem in den Ruhestand versetzten Beamten besteht eine Gefährdung der unabhängigen Amtsführung, wenn der begrenzt dienstfähige Beamte auf zusätzliche Einkünfte angewiesen ist, um ein angemessenes Einkünfteniveau erreichen zu können (BVerwG NVwZ 2016, 137 Rn. 31). Es kann dahinstehen, ob den Überlegungen des Bundesverwaltungsgerichts für die Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter zu folgen ist. Für deren Versorgung sind sie jedenfalls ohne Belang.
(6) Nach alledem ist das Alimentationsprinzip entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht deshalb verletzt, weil die in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG normierte Zurechnungszeit zu ruhegehaltfähigen Dienstzeiten ohne entsprechende Dienstleistung führt und in diesem Umfang Dienstleistung und 41 Nicht-Dienstleistung bei der Berechnung des Ruhegehalts gleichstellt. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Beamtenrechts zählen, wie dargelegt, neben der Dienstzeitabhängigkeit der Alimentation und dem Leistungsprinzip auch das Fürsorgeprinzip und das Gebot insgesamt angemessener Alimentation. Es liegt im weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers, wie er im Fall einer Kollision unterschiedlicher beamtenrechtlicher Grundsätze eine Abwägung mit dem Ziel einer möglichst weitgehenden Durchsetzung aller berührten Grundsätze durchführt (VerfGH BayVBl 2015, 121 Rn. 63 m. w. N.).
In Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG ergänzt der Gesetzgeber die dienstzeitabhängige Ruhegehaltsberechnung durch die Zubilligung ruhegehaltfähiger Zeiten ohne zugrundeliegende Dienstzeit (Zurechnungszeit), um trotz reduzierter Dienstzeit aufgrund von Dienstunfähigkeit ein angemessenes Versorgungsniveau zu gewährleisten (BT-Drs. 7/1906 S. 120; 11/5136 S. 23). Bei diesem verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Ansatz fällt das Bedürfnis, Zurechnungszeit zu gewähren, umso geringer aus, je mehr ruhegehaltfähige Dienstzeit bereits erdient ist und je mehr sich damit eine amtsangemessene Versorgung bereits aus der dienstzeitabhängigen Ruhegehaltsberechnung ergibt. Wenn sich der Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 1 Satz 3 BayBeamtVG dazu entschlossen hat, Zeiten eingeschränkter Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit gegebenenfalls auf das Niveau der Zurechnungszeit aufzustocken, sieht er insoweit für begrenzt Dienstfähige und Dienstunfähige ein identisches Schutzbedürfnis. Das ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, auch wenn es in der Folge zu ruhegehaltfähigen Zeiten führt, die sich der eine erdient, weil er entsprechend (begrenzt) dienstfähig ist, und sich der andere wegen Dienstunfähigkeit nicht erdient und auch nicht erdienen kann.
b) Auch die angegriffene Regelung des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG verstößt nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinn des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV.
Das Ruhegehalt eines zunächst wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten, später reaktivierten Beamten wird dienstzeitabhängig bemessen. Zur Gewährleistung einer amtsangemessenen Versorgung wird es aber zumindest in dem Umfang gewährt, der auch bei fortdauernder Dienstunfähigkeit zu gewähren wäre. Eine derartige Kombination aus dienstzeitabhängigem Ruhegehalt und Zurechnungszeiten ist, wie bereits für die Versorgung des begrenzt dienstfähigen Beamten dargestellt, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.
2. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) liegt nicht vor.
a) Die angegriffenen Regelungen zum versorgungsrechtlichen Status des begrenzt dienstfähigen Beamten (Art. 24 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG) verstoßen nicht gegen den Gleichheitssatz.
aa) Der Gleichheitssatz untersagt dem Gesetzgeber, gleich liegende Sachverhal-te, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Der Gesetzgeber handelt nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es bleibt vielmehr dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen zu entscheiden, in welcher Weise er dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung tragen will. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, d. h. wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.4.2015 BayVBl 2015, 594 Rn. 25; vom 10.10.2016 – Vf. 19-VII-15 – juris Rn. 21).
Die Anwendung des Gleichheitssatzes beruht stets auf einem Vergleich von Lebensverhältnissen, die nie in allen, sondern nur in einzelnen Elementen gleich sind 43 (VerfGH vom 25.6.2010 VerfGHE 63, 83/103; BayVBl 2015, 594 Rn. 25). In dem angegebenen Rahmen ist es Sache des Normgebers, nach pflichtgemäßem Ermessen zu bestimmen, welche Elemente der zu ordnenden Lebensverhältnisse dafür maßgebend sind, sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu entscheiden, ob der Gesetzgeber jeweils die bestmögliche und gerechteste Lösung getroffen hat; er kann nicht seine eigenen Abwägungen und Überlegungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 22.10.1992 VerfGHE 45, 143/147; vom 22.4.2005 VerfGHE 58, 94/102; BayVBl 2015, 594 Rn. 25).
bb) Die Anwendung dieser Kriterien ergibt keinen Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1
BV.
(1) Die versorgungsrechtliche Behandlung der Dienstzeit eines begrenzt dienstfähigen Beamten ist im Vergleich zur Versorgung eines entsprechend teilzeitbeschäftigten Beamten nicht zu beanstanden.
Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG behandelt begrenzt dienstfähige und teilzeitbeschäftigte Beamte hinsichtlich der Ruhegehaltfähigkeit von Dienstzeiten gleich. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass beide Gruppen nur anteilig Dienst leisten und entspricht dem anerkannten Grundsatz der Dienstzeitabhängigkeit der Versorgung und dem Leistungsprinzip (s. oben 1. a) dd) (3).
Darüber hinaus wird jedoch gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG dem begrenzt dienstfähigen Beamten bis zum Ende des Monats der Vollendung des 62. Lebensjahres Zurechnungszeit zugebilligt, soweit der durch die begrenzte Dienstfähigkeit bedingte Beschäftigungsumfang unter zwei Dritteln der regelmäßigen Arbeitszeit liegt. Diese Differenzierung ist durch den Umstand zu rechtfertigen, dass der begrenzt dienstfähige anders als der teilzeitbeschäftigte Beamte seine gesamte ihm gesundheitlich mögliche Arbeitskraft dem Dienstherrn zur Verfügung stellt. Wenn der Gesetzgeber im Rahmen des Pflichtenverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten dieser nach 51 Kräften vollumfänglichen Pflichterfüllung anders als beim teilzeitbeschäftigten Beamten mit einer erhöhten Mindestalimentation durch Zuerkennung von Zurechnungszeit Rechnung trägt, ist dies von Verfassungs wegen weder dem Grund noch dem Umfang nach zu beanstanden. Unter Alimentations- und Fürsorgegesichtspunkten erweist sich die Regelung als gerechtfertigt, aber auch als ausreichend (s. oben 1. a) dd) (4) und (6).
(2) Ebenso wenig ist die versorgungsrechtliche Behandlung der Dienstzeit eines begrenzt dienstfähigen Beamten im Vergleich zur Versorgung eines wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Beamten zu beanstanden. Deren Alimentation weist in der konkreten Ausgestaltung ausreichende sachbezogene Differenzierungen auf; soweit partiell eine versorgungsrechtliche Gleichbehandlung stattfindet, ist dies sachlich gerechtfertigt.
Zunächst unterscheiden sich begrenzt dienstfähige und voll dienstunfähige Beamte dadurch, dass letztere vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden und ab diesem Zeitpunkt Ruhegehalt beziehen, während erstere bis zum Ruhestandseintritt Dienst leisten und entsprechend der Arbeitszeitreduzierung gekürzte Bezüge (Art. 7 Satz 1, Art. 6 BayBesG) sowie einen Zuschlag von 50% des Unterschiedsbetrags zur Besoldung bei regelmäßiger Arbeitszeit (Art. 7 Satz 2, Art. 59 BayBesG) erhalten. Dies führt dazu, dass die Besoldung des begrenzt dienstfähigen Beamten während seiner Dienstzeit in aller Regel deutlich über dem Ruhegehalt des dienstunfähigen Beamten liegt. Angesichts des – bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung ohnehin schwerlich erreichbaren – Ruhegehaltshöchstsatzes von 71,75 v. H. der ruhegehaltfähigen Bezüge (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG) übertrifft die Besoldung selbst im ungünstigsten Fall des lediglich zu 50% dienstfähigen, durch Zuschlag zu 75% besoldeten Beamten das höchstmögliche Ruhegehalt. Dies gilt angesichts der Höchstgrenze des Art. 83 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG selbst dann, wenn der Ruhestandsbeamte über zusätzliches Erwerbseinkommen verfügt.
Aber auch im Ruhestand wird der begrenzt dienstfähige Beamte sachgerecht anders behandelt als der dienstunfähige, vorzeitig in den Ruhestand versetzte Beamte. Nach Art. 24 Abs. 1 BayBeamtVG erwirbt der begrenzt dienstfähige Beamte – anders als der Ruhestandsbeamte – aufgrund seiner Dienstleistung beständig weitere ruhegehaltfähige Dienstzeiten.
In Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG ergänzt der Gesetzgeber, wie dargelegt (s. oben 1. a) dd) (6), die dienstzeitabhängige Ruhegehaltsberechnung durch die Zubilligung ruhegehaltfähiger Zeiten ohne zugrundeliegende Dienstzeit (Zurechnungszeit), um trotz reduzierter Dienstzeit und trotz vorzeitigem Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit ein angemessenes Versorgungsniveau zu gewährleisten (BT-Drs. 7/1906 S. 120; 11/5136 S. 23). Er trägt damit dem beamtenrechtlichen Fürsorgeprinzip und einem angemessenen Alimentationsniveau im Ruhestand Rechnung. Dies führt allerdings im Hinblick auf den Zeitraum vom Eintritt der begrenzten Dienstfähigkeit bis zur Vollendung des 62. Lebensjahres zu einer versorgungsrechtlichen Gleichbehandlung des begrenzt dienstfähigen mit dem dienstunfähigen Beamten, wenn der Beschäftigungsumfang nicht mehr als zwei Drittel der regulären Arbeitszeit beträgt. Diese Gleichbehandlung ist durch die vergleichbare Schutzbedürftigkeit zur Gewährleistung eines ausreichenden Alimenta-tionsniveaus im Ruhestand sachlich begründet. Die partielle versorgungsrechtliche Gleichbehandlung von Dienstzeiten und Nicht-Dienstzeiten ist, wie dargelegt, dem Schutzgedanken des Alimentationsprinzips immanent und durch dieses gerechtfertigt.
b) Auch die Regelung des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBeamtVG hat vor dem Gleichheitssatz Bestand.
Die ruhegehaltfähige Dienstzeit des zunächst dienstunfähigen, dann reaktivierten Beamten bemisst sich in erster Linie dienstzeitabhängig, ebenso wie die des nicht reaktivierten Beamten. Lediglich aus Gründen der Schutzbedürftigkeit und aus Fürsorgegesichtspunkten erhalten beide Personengruppen gegebenenfalls zusätzlich Zurechnungszeiten zugebilligt, um eine nicht mehr angemessene Ruhestandsversorgung zu vermeiden. Soweit eine solche Regelung zu einer versorgungsrechtlichen Gleichbehandlung führt, ist dies, ebenso wie die partielle Gleichbehandlung des begrenzt dienstfähigen und des dienstunfähigen Beamten, zu rechtfertigen (s. oben a) bb) (2).
3. Ein Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderung (Art. 118 a BV) ist nicht ersichtlich.
Keine der angegriffenen Vorschriften knüpft an die Eigenschaft als Behinderter an. Zudem ergibt sich aus den beanstandeten Regelungen keine Benachteiligung, sondern eine Begünstigung in Form eines Nachteilsausgleichs für die betroffenen Beamten.
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
