Baurecht

Aktenzeichen  3 A 5/16

Leitsatz

Ein Land kann gemäß § 42 Abs. 2 VwGO gegen die Planfeststellung eines Rettungsplatzes an einem Eisenbahntunnel geltend machen, dass ihm wegen einer zu kleinen Rettungsplatzfläche die Erfüllung seiner Aufgaben im Brand- und Katastrophenschutz wesentlich erschwert wird.

Tatbestand

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Der Kläger – der Freistaat Thüringen – wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 30. März 2016 zur 7. Änderung des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 20. Januar 1995 für das Vorhaben “Errichtung des VDE 8.1, NBS Ebensfeld – Erfurt Planfeststellungsabschnitt 2.12 Thüringer Wald”, km 124,5+21 – km 139,5+34 (Bau-km 41,4+02 – 56,4+15) der Strecke 5919 Eltersdorf – Leipzig Hbf. Er begehrt die Ergänzung des Planänderungsbeschlusses dahingehend, dass die Beklagte der beigeladenen Vorhabenträgerin aufgibt, die Rettungsplätze am Notausgang 8 des Eisenbahntunnels Bleßberg, am Nordportal des Tunnels Goldberg und Nordportal des Tunnels Masserberg auf jeweils 3 000 qm zu erweitern.
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Am Tunnel Bleßberg mit einer Länge von rd. 8,3 km sind die Notausgänge 5, 6, 7 und 8 an einen gemeinsamen Rettungsstollen angebunden, der am Notausgang 8 ins Freie führt. Der am 20. Januar 1995 festgestellte Plan sah am Notausgang 8 einen Rettungsplatz mit einer Fläche von rd. 280 qm vor (BW-Nr. 48.4). Am Tunnel Goldberg mit einer Länge von 1,163 km führt der Notausgang (Rettungsstollen) unmittelbar neben dem Nordportal des Tunnels ins Freie. Vor diesen Ausgängen war ein gemeinsamer Rettungsplatz mit einer Fläche von rd. 300 qm vorgesehen (BW-Nr. 51.11). Am Tunnel Masserberg mit einer Länge von 1,051 km führt der Notausgang (Rettungsstollen) ebenfalls unmittelbar neben dem Nordportal des Tunnels ins Freie. Der Planfeststellungsbeschluss vom 20. Januar 1995 sah dort einen Rettungsplatz mit einer Fläche von rd. 510 qm vor (BW-Nr. 53.16; Band 1 der Planunterlagen zur 7. Planänderung, Anlage 01 – Erläuterungsbericht S. 1 f.).
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Nach Zulassung des Vorhabens haben sich die Anforderungen an die Sicherheit von Eisenbahntunneln erhöht. Die Richtlinie des Eisenbahn-Bundesamtes “Anforderungen des Brand- und Katastrophenschutzes an den Bau und den Betrieb von Eisenbahntunneln – Stand: 1.07.2008” (im Folgenden: EBA-Richtlinie) verlangt, dass bei langen Tunneln (über 1 000 m) an den Tunnelportalen und Notausgängen jeweils ein Rettungsplatz anzuordnen ist. Rettungsplätze müssen eine Gesamtfläche von mindestens 1 500 qm aufweisen (Nr. 2.6 der EBA-Richtlinie).
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Mit Schreiben vom 13. Dezember 2013 beantragte die Beigeladene beim Eisenbahn-Bundesamt, die 7. Planänderung festzustellen. Nach dem geänderten Plan soll der Rettungsplatz am Notausgang 8 des Tunnels Bleßberg parallel zum Forstweg durch eine Dammschüttung mit Bachverlegung auf rd. 1 540 qm erweitert werden (Band 1 der Planunterlagen zur 7. Planänderung, Anlage 01 -Erläuterungsbericht S. 6; Anlage 2 – Lagepläne, Bl. 6). Der Rettungsplatz am Notausgang und Nordportal des Tunnels Goldberg soll mit einer Größe von rd. 1 500 qm auf der südlichen Talflanke neu angeordnet werden. Der Hang muss dafür u.a. mit einer Stützmauer gesichert werden. Wegen der vorhandenen Böschungsneigung kann der Rettungsplatz von Tunnelportal und Notausgang aus nur über die mit 15 % Neigung planfestgestellte Tunnelzufahrt erreicht werden (Anlage 01 – Erläuterungsbericht S. 8; Anlage 02 – Bauwerksverzeichnis, BW-Nr. 51.11; Anlage 2 – Lagepläne, Bl. 9; Band 3 der Planunterlagen zur 7. Planänderung, Anlage 6 – Bauwerkspläne, Bl. 1). Für den Rettungsplatz am Notausgang und Nordportal des Tunnels Masserberg soll im hangseitigen Bereich oberhalb der umgelegten Widerlagerzufahrt eine zweite Teilfläche mit rd. 980 qm angeordnet werden, so dass die erweiterte Gesamtfläche 1 550 qm beträgt (Anlage 01 – Erläuterungsbericht S. 11; Anlage 02 – Bauwerksverzeichnis, BW-Nr. 53.26; Anlage 2 – Lagepläne, Bl. 13).
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Im Anhörungsverfahren forderte der Kläger, die drei Rettungsplätze auf je 3 000 qm zu vergrößern (Vorgang Anhörung, Band 1, Nr. 37 und Band 2, Nr. 38 sowie Nr. 3a und Nr. 4a ). An den Rettungsplatz am Notausgang 8 des Bleßbergtunnels seien über den Rettungsstollen vier Notausgänge angeschlossen. Hier sei die Wahrscheinlichkeit am größten, dass die meisten Reisenden/Patienten betreut bzw. versorgt werden müssten. Erschwerend komme hinzu, dass die Einsatzeinheiten einen sehr langen Anfahrtsweg hätten und für nachrückende Einheiten auch in der weiteren Umgebung des Rettungsplatzes keine Bereitstellungsflächen zur Verfügung stünden. Für den Notausgang und das Nordportal des Goldbergtunnels sei nach der EBA-Richtlinie jeweils eine Rettungsplatzfläche von 1 500 qm anzuordnen. Das Gleiche gelte für den Notausgang und das Nordportal des Masserbergtunnels.
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Die Beigeladene bot im näheren Umfeld des Notausgangs 8 des Bleßbergtunnels (im Bereich der Zufahrt zum Nordportal) zwei insgesamt ca. 500 qm große zusätzliche Stellflächen an. Im Übrigen widersprach sie den Forderungen des Klägers (Vorgang Anhörung, Band 1, Stellungnahme der Beigeladenen vom 10. November 2014 S. 4 f.; Band 2, Stellungnahmen der Beigeladenen vom 12. November 2014 S. 4 f., vom 7. Oktober 2015 jeweils S. 3 und vom 14. Januar 2016 S. 4 f. bzw. S. 5 f.).
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Das Eisenbahn-Bundesamt stellte den Plan für die 7. Änderung durch Planfeststellungsbeschluss vom 30. März 2016 fest. Die Forderungen, an den Nordportalen der Tunnel Goldberg und Masserberg sowie am Notausgang 8 des Tunnels Bleßberg je einen auf 3 000 qm vergrößerten Rettungsplatz anzulegen, wies es zurück (Planfeststellungsbeschluss – PFB – S. 11 , S. 49 f. ). Die EBA-Richtlinie gehe davon aus, dass die Notausgänge jeweils im Abstand von 1 000 m zum Tunnelportal bzw. zueinander ins Freie führten. Dass ein Rettungsstollen unmittelbar neben dem Tunnelportal ins Freie führe oder mehrere Notausgänge über eine gemeinsame Zufahrt gebündelt würden, werde in der Richtlinie nicht explizit abgebildet. Die Richtlinie setze voraus, dass alle Reisenden durch denselben Notausgang oder dasselbe Tunnelportal flüchten könnten und sich dort ein Rettungsplatz von 1 500 qm befinde, von dem ausgehend auch die Einsatzkräfte operierten. Mithin sei diese Fläche nach der Richtlinie für einen Ereignisfall ausreichend. Dementsprechend schreibe die Richtlinie für Tunnel unter 1 000 m Länge auch nur einen Rettungsplatz vor. Eine Aufsummierung der Rettungsplatzflächen für jeden (getrennten) Ausgang sei nicht möglich. Die Beigeladene werde am Notausgang 8 des Bleßbergtunnels ergänzend Teilflächen von ca. 500 qm nutzbar machen; diese Maßnahme sei wie geplant umzusetzen. Eine Verdoppelung der Rettungsplatzfläche auf 3 000 qm könne ihr nicht auferlegt werden, weil dies nach der Richtlinie nicht erforderlich sei.
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Mit seiner Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Er sei klagebefugt, weil es um eine Frage der öffentlichen Sicherheit gehe. Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit sei eine staatliche Aufgabe. Bei einem Unfall in einem Eisenbahntunnel müsse von einem Katastrophenfall ausgegangen werden. Die Gefahrenabwehr im Katastrophenfall sei Aufgabe des Landes. Nach dem Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz erfüllten die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgabe des Katastrophenschutzes als Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis. Die obere Katastrophenschutzbehörde (Thüringer Landesverwaltungsamt) sei für den Katastrophenschutz bei Anlagen und Ereignissen zuständig, von denen Gefahren für das Gebiet mehrerer unterer Katastrophenschutzbehörden ausgingen und die zentrale Maßnahmen erforderten. Die oberste Katastrophenschutzbehörde (Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales) sei für die grundsätzlichen Angelegenheiten des Katastrophenschutzes und für die länderübergreifende Zusammenarbeit zuständig. Arbeitsgruppen der Länder Bayern und Thüringen hätten ein gemeinsames Konzept zur Gefahrenabwehr entlang der ICE-Neubaustrecke erstellt. Es seien besondere Tunnelbasiseinheiten eingerichtet worden (9 in Bayern und 18 in Thüringen), die aus jeweils fünf Einsatzfahrzeugen der Feuerwehr bestünden. Im Ereignisfall würden neben den örtlich zuständigen Feuerwehren und Katastrophenschutzeinheiten alle 27 Tunnelbasiseinheiten alarmiert. Die öffentliche Sicherheit werde nicht allein durch die baulichen Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 AEG hergestellt, sondern erfahre durch die den Landesbehörden obliegenden Aufgaben der Gefahrenabwehr eine notwendige Ergänzung. Die Klagebefugnis ergebe sich zudem aus einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot; die Interessen des Landes seien vom Eisenbahn-Bundesamt nicht ausreichend gewürdigt worden. Die Klage sei auch begründet. Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde, die geforderte Erweiterung der Rettungsplätze zurückzuweisen, sei abwägungsfehlerhaft. An den Nordportalen der Tunnel Goldberg und Masserberg mündeten parallel zum Fahrtunnel geführte Rettungsstollen mit ihren Notausgängen ins Freie. Die EBA-Richtlinie bestimme unter Nr. 2.6, dass bei langen und sehr langen Tunneln an den Tunnelportalen und Notausgängen jeweils ein Rettungsplatz anzuordnen sei, der eine Gesamtfläche von mindestens 1 500 qm aufweisen müsse. Der Wortlaut sei klar und spreche für eine Verdoppelung der Rettungsplatzfläche auf 3 000 qm. Dafür sprächen auch Sinn und Zweck der Richtlinie. Wegen der zwei Ausgänge sei damit zu rechnen, dass sich im Ereignisfall entsprechend mehr Passagiere auf den Rettungsplatz flüchteten. Daher müsse dort auch mehr Platz für die Behandlung und Versorgung der Reisenden/Verletzten vorgehalten werden. Der Notausgang 8 am Bleßbergtunnel bündle über einen befahrbaren Rettungsstollen insgesamt vier Notausgänge. Nach der EBA-Richtlinie müssten entsprechend viele Rettungsplätze mit jeweils mindestens 1 500 qm angelegt werden, was hier aus topographischen Gründen nicht in Frage komme. Eine Vergrößerung des Rettungsplatzes auf 3 000 qm sei aber zu verlangen. Die Planfeststellungsbehörde setze sich nicht mit der Frage auseinander, weshalb sie eine Abweichung von der EBA-Richtlinie für gerechtfertigt halte. Nach Nr. 1.1 der Richtlinie seien Abweichungen nur zulässig, wenn die gleiche Sicherheit auf andere Weise erreicht und dies nachgewiesen werde. Zudem verlange die Richtlinie, dass bei Entscheidungen über Ausnahmen insbesondere die örtlichen Gegebenheiten sowie Anrückzeit und -weg der Rettungsdienste zu beurteilen seien. Es sei wahrscheinlich, dass im Ereignisfall die meisten Reisenden/Verletzten auf dem Rettungsplatz am Notausgang 8 betreut und versorgt werden müssten. Erschwerend komme hinzu, dass auch in der weiteren Umgebung keine Bereitstellungsflächen für nachrückende Einsatzeinheiten zur Verfügung stünden. Die von der Beigeladenen zusätzlich angebotenen Teilflächen von insgesamt 500 qm reichten dafür nicht aus.
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Der Kläger beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss vom 30. März 2016 zur 7. Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 20. Januar 1995 – Az.: 1011/Rap/101/95 gemäß § 76 Abs. 1 VwVfG für das Vorhaben “Errichtung des VDE 8.1, NBS Ebensfeld – Erfurt, Planfeststellungsabschnitt 2.12 Thüringer Wald”, hier: Neubau Notausgänge, Erweiterung Rettungsplätze und Zufahrten, Strecke 5919 Eltersdorf- Leipzig Hbf, km 124,5+21 – 139,5+34 hinsichtlich des Teils A.5 aufzuheben, soweit dieser die Entscheidung zu Rettungsplätzen und Zufahrten mit den Forderungen 1.14 und 1.15 betrifft, und die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss dahingehend zu ergänzen, an den Nordportalen der Tunnel “Goldberg” und “Masserberg” mit den dortigen Notausgängen und im Bereich des Notausgang NA 8 des Tunnels Bleßberg die Rettungsplätze auf eine jeweilige Gesamtfläche von 3 000 qm zu erweitern.
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Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
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Die Beigeladene macht im Wesentlichen geltend: Die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig. Sie ergebe sich nicht aus der Zuständigkeit des Klägers für den Katastrophenschutz nach dem Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz. Der Bund habe die ausschließliche Gesetzgebung über den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes. Die Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung würden durch das Eisenbahn-Bundesamt als selbständige Bundesoberbehörde wahrgenommen. Der Gesetzesvollzug liege damit ausschließlich beim Bund. Im Rahmen dieses Gesetzesvollzugs könnten landesrechtliche Vorschriften zwar als abwägungserhebliche Belange zu berücksichtigen sein. Es bestehe aber weder aufgrund der Vollzugshoheit der Länder noch aufgrund einer vorgeschriebenen Beteiligung von Landesbehörden die Befugnis der Länder, eine fehlerhafte Berücksichtigung landesrechtlicher Belange gerichtlich geltend zu machen. Die Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus dem Abwägungsgebot des § 18 Satz 2 AEG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne die Berücksichtigung landesrechtlicher Belange in der Planfeststellung keine Klagebefugnis begründen, wenn und soweit es sich dabei um die Ausführung von Bundesrecht handele. Das habe das Bundesverwaltungsgericht für die Belange des Denkmalschutzes bejaht; für die Belange des Katastrophenschutzes könne nichts anderes gelten. Die Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus § 4 Abs. 1 AEG, weil die Norm nicht drittschützend sei. Die Klage wäre im Übrigen auch unbegründet. Die Voraussetzungen des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG lägen nicht vor. Die Rettungsplätze genügten mit ihrer planfestgestellten Fläche den Sicherheitsanforderungen des § 4 Abs. 1 AEG i.V.m. der EBA-Richtlinie. Die Richtlinie sehe ausdrücklich vor, dass mehrere Notausgänge über einen Rettungsstollen gebündelt und an einen gemeinsamen Ausgang ins Freie angebunden werden könnten. Sie stelle für diesen Fall keine besonderen Anforderungen an die Größe des zugeordneten Rettungsplatzes. Bei dem Erfordernis, an den Notausgängen jeweils einen Rettungsplatz anzuordnen, knüpfe die Richtlinie nicht an die Notausgänge im Inneren der Tunnelanlage an, sondern an die Ausgänge ins Freie. Der Umstand, dass die meisten oder sogar alle Reisenden/Verletzen auf denselben Rettungsplatz flüchteten oder evakuiert würden, sei bei der festgelegten Mindestfläche von 1 500 qm berücksichtigt. Denn bei Tunneln bis 1 000 m Länge lasse die Richtlinie einen einzigen Rettungsplatz genügen, ohne eine größere Mindestfläche zu verlangen. Aus den gleichen Erwägungen könne auch bei einem Zusammentreffen von Tunnelportal und Notausgang keine Verdoppelung der Rettungsplatzfläche gefordert werden. Dritte hätten keinen Anspruch auf bestmögliche Sicherheitsstandards. Dem Vorhabenträger könnten nur die nach der EBA-Richtlinie gebotenen Maßnahmen auferlegt werden. Die planfestgestellte Größe der Rettungsplätze stehe auch im Einklang mit den unionsrechtlichen Anforderungen an die Sicherheit in Eisenbahntunneln. Die Vorgaben der Verordnung (EU) Nr. 1303/2014 seien eingehalten.
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Die Beklagte hat sich dem Vorbringen der Beigeladenen angeschlossen.
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Im Dezember 2017 ist die ICE-Neubaustrecke in Betrieb genommen worden.