Europarecht

Aktenzeichen  M 17 K 17.5282

Leitsatz

1. Eine Getrenntsammlung nach Art und Beschaffenheit des Abfalls ist sowohl im Hol- als auch im Bringsystem möglich. Über die konkrete Umsetzung vor Ort entscheiden die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz)
2. Eine satzungsrechtliche Ausgestaltung der Überlassungspflicht, die den Abfallbesitzer verpflichtet, bestimmte zu verwertende Abfälle zu zentralen Sammelbehältern oder Wertstoffhöfen zu bringen, ist rechtlich grundsätzlich unbedenklich. (Rn. 39) (redaktioneller Leitsatz)
3. Der Gesetzgeber ist bei der Normierung der Getrenntsammlungspflicht für Bioabfälle im Grundsatz davon ausgegangen, dass die Erfüllung der Pflicht regelmäßig auch wirtschaftlich zumutbar ist. (Rn. 52) (redaktioneller Leitsatz)
4. Zur Umsetzung der gesetzlichen Getrenntsammlungspflicht kann ein Anschluss- und Benutzungszwang an die Getrenntsammelsysteme angeordnet werden. (Rn. 61) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I.
Die Klage ist zulässig.
Der Kläger ist prozessfähig, § 62 Abs. 3 VwGO. Nach Art. 35 Abs. 1 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (Landkreisordnung – LKrO) vertritt der Landrat den Landkreis nach außen. Nach Art. 34 Abs. 2 LKrO i.V.m. § 39 Abs. Nr. 3, Abs. 2 Nr. 5 der Geschäftsordnung des Kreistags … in der Fassung vom … … … wurde die Abgabe von Prozesserklärungen einschließlich der Klageerhebung, wenn der Streitwert voraussichtlich 100.000 € nicht übersteigt, dem Landrat vom Kreistag zur selbständigen Erledigung übertragen, so dass auch die Vertretungsmacht zu bejahen ist.
II.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom … … … ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Bescheid ist formell rechtmäßig.
1.1 Die Regierung war als Rechtsaufsichtsbehörde des Landkreises … nach Art. 96 LKrO für den Erlass der streitgegenständlichen Maßnahmen nach Art. 98 LKrO sachlich zuständig.
1.2 Eine Anhörung gemäß Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG war mit Schreiben der Regierung vom … … … erfolgt. Der Kläger hatte Gelegenheit zur Stellungnahme bis 15. Mai 2017 und hat diese auch wahrgenommen.
2. Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.
2.1 Rechtsgrundlage für die Beanstandung des Kreistagsbeschlusses und das Aufhebungsverlangen ist Art. 98 Satz 1 LKrO. Danach kann die Rechtsaufsichtsbehörde rechtswidrige Beschlüsse und Verfügungen des Landkreises beanstanden und ihre Aufhebung oder Änderung verlangen.
2.1.1 Der Kreistagsbeschluss vom … … … zu TOP 3 der Sitzung (Ablehnung einer Änderung der Satzung über die Vermeidung, Verwertung und sonstige Bewirtschaftung von Abfällen im Landkreis …) ist rechtswidrig, da die Ablehnung einer Getrennterfassung von Bioabfall gegen § 11 Abs. 1 KrWG verstieß.
2.1.2 Der von der Klägerseite vertretenen Auffassung, dass der streitgegenständliche Beschluss des Kreistages nur die Ablehnung des von der Landkreisverwaltung mit der Beschlussvorlage unterbreiteten Vorschlags zur Einführung eines Bringsystems für Nahrungs- und Küchenabfälle an den Wertstoffhöfen des Landkreises zum Inhalt hatte und nicht die generelle Ablehnung einer Getrennterfassung des Bioabfalls im Landkreis, folgt das Gericht nicht. Bereits die Auslegung des Wortlauts des Beschlusses, der lautete
„Der Kreistag beschließt, dass das bereits bestehende Abfallwirtschaftssystem für Bio- und Grünabfälle in Summe über alle betrachteten Wirkungskategorien zu einer deutlichen Entlastung der Umwelt beiträgt, insbesondere da bereits 85% der erfassten Abfälle ökologisch verwertet werden. Der Beschlussvorschlag der Verwaltung wird daher abgelehnt.“
spricht für die grundsätzliche Ablehnung der Getrennterfassung durch den Kreistag, unabhängig von der Art des Systems. Dass der Landkreis die Einführung eines Getrennterfassungssystems für Bioabfälle in jeglicher Form ablehnte, wird zudem bestätigt durch eine Äußerung von … … … in einem Gespräch am … … … mit der Regierung von Oberbayern und dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz, in dem Herr … … unter Bezugnahme auf den Beschluss vom … … … betonte, dass er weder ein Bring- noch ein Holsystem für ökologisch und wirtschaftlich vertretbar halte und zu Kompromissen nicht bereit sei, sowie durch das Schreiben vom … … … an die Regierung, in dem zum Ausdruck gebracht wurde, dass die Einführung eines umfassenden Getrennterfassungssystems für Bioabfälle abgelehnt wird. Weiterhin zeigt die Entwicklung nach dem Kreistagsbeschluss bis zur mündlichen Verhandlung am … … …, dass der Kläger offensichtlich kein System zur Getrennterfassung des Bioabfalls einzuführen beabsichtigte. Denn es wurden keinerlei Vorprüfungen in Betracht kommender Systeme bzw. Vorbereitungsmaßnahmen zur Realisierung der Umsetzung getroffen. Die generelle Ablehnung der Implementierung eines Systems zur Getrennterfassung des Bioabfalls wird schließlich durch die Aussage von … … … in der mündlichen Verhandlung am … … … bestätigt, der ausführte, dass sich die Haltung des Landkreises, die Ablehnung der verlangten Einführung einer getrennten Fassung des Biomülls, nicht nur auf den seinerzeit dem Kreistag vorgelegten Beschlussvorschlag der Verwaltung, sondern, gegebenenfalls bis zum heutigen Zeitpunkt, auf die generelle Situation im Landkreis beziehe.
2.1.3 Nach § 11 Abs. 1 KrWG sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln, soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach § 7 Abs. 2 bis 4 und § 8 Abs. 1 KrWG erforderlich ist. Die Vorschrift dient der Umsetzung von Art. 22 Satz 1 a Abfall-Rahmen-Richtlinie (AbfRRL – RL 2008/98/EG v. 19.11.2008, ABl. 2008 L 312, 3), wonach die Mitgliedstaaten die getrennte Sammlung von Bioabfällen zum Zwecke der Kompostierung und Vergärung zu fördern haben. Die getrennte Sammlung soll dem Zweck der ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Verwertung und damit der Erleichterung oder Verbesserung des Verwertungspotentials von Abfällen dienen (BT-Drs. 17/6052, 73).
a) Bioabfälle sind nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 7 KrWG biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
1. Garten- und Parkabfälle,
2. Landschaftspflegeabfälle,
3. Nahrungs- und Küchenabfälle aus Haushaltungen, aus dem Gaststätten- und Cateringbereich, aus dem Einzelhandel und vergleichbare Abfälle aus
Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben sowie
4. Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den vorgenannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
Eine Überlassungspflicht besteht für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen, soweit diese zu einer Verwertung auf den von ihnen zur privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen, § 17 Abs. 1 KrWG. Soweit Bioabfälle einer Eigenkompostierung zugeführt werden, unterliegen diese keiner Überlassungspflicht i.S.d. § 17 Abs. 1 KrWG und sind deshalb nicht streitgegenständlich.
Nach § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Getrenntsammlung eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen. Eine Getrenntsammlung ist grundsätzlich sowohl im Rahmen eines Holsystems als auch in einem Bringsystem möglich; in Betracht kommen auch kombinierte Bring-Holsysteme. Über die konkrete Umsetzung vor Ort entscheiden die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger, so dass auch den spezifischen regionalen und örtlichen Gegebenheiten Rechnung getragen werden kann.
Der Kläger betreibt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (Art. 3 Abs. 1 Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz – BayAbfG) in seinem Zuständigkeitsbereich kein System der Getrennterfassung für Bioabfälle. Zwar hat er die Aufgaben des Einsammelns, Beförderns, Kompostierens bzw. sonstigen Verwertens pflanzlicher Abfälle mit Rechtsverordnung vom 3. Juli 1991 auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung vom Abfällen und zur Erfassung und Überwachung von Altlasten in Bayern (BayAbfAlG) den kreisangehörigen Gemeinden im Landkreis … übertragen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich für diese Bioabfallfraktion jeweils eine Getrennterfassung umgesetzt haben. Beim Kläger verbleibt aber die Zuständigkeit für die Bioabfälle i.S.d. § 3 Abs. 7 Nr. 3 und 4 KrWG, die nicht von der Übertragung auf die kreisangehörigen Gemeinden erfasst sind. Diese Bioabfallfraktionen werden im Landkreis nicht getrennt gesammelt, sondern zusammen mit dem Restmüll entsorgt.
Soweit der Kläger einwendet, die von der Verwaltung des Landkreises vorgeschlagene Einführung eines Bringsystems für Nahrungs- und Küchenabfälle sei aufgrund der ländlichen Gebietsstruktur des Landkreises rechtswidrig, da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 27.7.1995 – 7 NB 1 95) die Ausgestaltung eines Bringsystems nicht einem teilweisen Ausschluss der Entsorgungspflicht (hinsichtlich des Einsammelns und Beförderns) gleichkommen dürfe, verkennt er, dass es seine Aufgabe ist, im Rahmen seines Gestaltungsspielraums in seinem Zuständigkeitsbereich eine oder mehrere rechtmäßige Variante(n) zu finden, sich ggf. für eine Alternative zu entscheiden und diese einzuführen. Es kann daher im Ergebnis dahinstehen, ob der konkrete Vorschlag der Verwaltung des Landkreises, der die Installation von Sammelbehältern an den Wertstoffhöfen im Landkreis sowie an zusätzlichen Standorten vorsah, rechtmäßig war.
Die Umsetzung in der Form eines Bringsystems wäre im Zuständigkeitsbereich des Klägers in einer rechtmäßigen Ausgestaltung möglich. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG insbesondere bestimmen, in welcher Art, in welcher Weise, an welchem Ort und zu welchem Zeit ihnen die Abfälle zu überlassen sind. Es kann insbesondere verlangt werden, Abfälle an zentralen Sammelstellen zu überlassen, soweit das Einsammeln am Anfallort nur mit erheblichem Aufwand möglich und das Verbringen zur Sammelstelle den Besitzern zumutbar ist (Art. 7 Abs. 1 Satz 4 BayAbfG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine satzungsrechtliche Ausgestaltung der Überlassungspflicht, die den Abfallbesitzer verpflichtet, bestimmte zu verwertende Abfälle aus Haushalten zu zentralen Sammelbehältern oder Wertstoffhöfen zu bringen (Bringpflicht) rechtlich grundsätzlich unbedenklich, insbesondere steht diese nicht im Widerspruch zu Bundesrecht (BayVGH, B.v. 29.10.2018 – 20 ZB 18.957 – juris Rn. 14; BVerwG, U.v. 25.8.1999 – 7 C 27.98 – juris Rn. 8; B.v.17.3.2011 – 7 B 4.11 – juris Rn. 8; B.v. 27.7.1995 – 7 NB 1 95). Zwar folgt aus der gesetzlichen Aufgabenverteilung, dass den Erzeugern oder Besitzern überlassungspflichtiger Abfälle aus privaten Haushaltungen keine Tätigkeiten abverlangt werden dürfen, die ihrem Wesen nach zu den vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorzunehmenden Entsorgungshandlungen zu rechnen sind, insbesondere dem überlassungspflichtigen Abfallbesitzer keine generelle Bringpflicht auferlegt werden darf (VG Köln, U.v. 6.4.2011 – 14 K 693/10). Nicht jeder Transport von Abfällen außerhalb des Grundstücks stellt allerdings bereits ein „Befördern“ dar, welches dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegt. Vielmehr bestehen Mitwirkungspflichten der Abfallerzeuger und -besitzer, welche auch Bringpflichten einschließen. Das Bundesverwaltungsgericht führt in seinem Beschluss vom 27. Juli 1995 (a.a.O.) aus, dass der Begriff der Überlassung im Zuge der Wandlung des Abfallrechts von einem vorwiegend auf die Beseitigung gerichteten hin zu einem durch die Gebote der Abfallvermeidung und Abfallverwertung geprägten Abfallrecht (vgl. Art. 3 Abs. 4 BayAbfG) entwicklungsoffen sei. Der Besitzer von Abfällen könne entsprechend dem allgemein im Umweltrecht verankerten Verursacherprinzip in die Pflicht genommen werden, seinen Teil zur Lösung des Abfallproblems beizutragen und nicht alle dafür notwendigen Maßnahmen von der öffentlichen Hand erledigen zu lassen. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) hat im Vergleich zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) im Hinblick auf die Bedeutung der Verantwortlichkeit der Abfallerzeuger und -besitzer keinen Paradigmenwechsel vollzogen. Eine generalisierende Bestimmung der Reichweite der Mitwirkungspflicht des Abfallbesitzers sei nicht möglich. Vielmehr sei stets die konkrete Situation unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entscheidend. Von dem überlassungspflichtigen Abfallbesitzer könne ein Bereitstellen bestimmter zu verwertender Abfällen an zentralen Sammelstellen zum Zwecke des Einsammelns verlangt werden, wenn abfallwirtschaftlich plausible Gründe für die Einführung eines solchen Bringsystems bestehen und die Ausgestaltung des Bringsystems nach Zahl und Standorten der zentralen Sammelstellen nicht im Ergebnis einem teilweisen Ausschluss der Entsorgungspflicht hinsichtlich der Phasen des Einsammelns und Beförderns gleichkommt. Zudem müsse die Bringpflicht so ausgestaltet sein, dass die den Abfallbesitzern auferlegten Überlassungsleistungen zumutbar seien, wobei hinsichtlich der Zumutbarkeit ein objektivierter Maßstab anzulegen sei, der von einem durchschnittlich umweltbewussten Abfallbesitzer ausgeht. Weiterhin dürfe das Ziel einer sinnvollen Verwertung nicht in Frage gestellt werden.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine mit der o.g. Rechtsprechung und den Regelungen des Art. 7 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BayAbfG in Einklang stehende Ausgestaltung eines Bringsystems im Zuständigkeitsgebiet des Klägers nicht realisierbar wäre. Insbesondere die Struktur des Landkreises als „Flächenlandkreis“ führt nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Der Landkreis … ist im bayernweiten Durchschnitt nicht besonders dünn besiedelt, sondern liegt mit 191 Einwohner/km² über dem bayernweiten Durchschnitt von 183 Einwohner/km². Es wurde nicht substantiiert vorgetragen, aus welchem Grund die besondere Flächenstruktur des klägerischen Zuständigkeitsbereichs eine rechtmäßige Ausgestaltung eines Bringsystems unmöglich machen würde.
§ 11 Abs. 1 KrWG enthält keine Vorgaben hinsichtlich der Art der Getrenntsammlung der Bioabfälle oder der zu nutzenden Sammelbehälter. Der Gesetzgeber wollte den entsorgungspflichtigen Körperschaften einen weiten Gestaltungsraum einräumen und unterschiedliche Formen von Hol- und Bringsystemen ermöglichen. Die Erfüllung der Verpflichtung zur Getrenntsammlung kann in Gestalt eines Bringsystems, in Gestalt eines Holsystems oder in Gestalt einer Kombination aus Bring- und Holsystem erfolgen, wobei jede dieser Varianten wiederum verschiedenartig ausgestaltet sein kann.
Der Kläger hat – soweit nach Aktenlage ersichtlich – keine Prüfung verschiedener Formen einer möglichen Ausgestaltung der Umsetzung der Getrenntsammlung unternommen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass keine einzige rechtmäßige Möglichkeit besteht, im Zuständigkeitsbereich des Klägers ein System der Getrennterfassung einzuführen. Diesbezüglich läge die Darlegungs- und Beweislast beim Kläger. Es fällt nicht in den Aufgabenbereich des Beklagten, verschiedene Möglichkeiten der Umsetzung der Verpflichtung des Klägers aus § 11 Abs. 1 KrWG zu prüfen. Es obliegt vielmehr dem Kläger im Rahmen des bestehenden Gestaltungsspielraums und des Umsetzungsermessens, die in Betracht kommenden Möglichkeiten einer Getrennterfassung zu ermitteln.
Soweit der Kläger unter Bezugnahme auf den Kurzbericht des „bifa Umweltinstituts“ vom 16. Januar 2018 ausführt, dass die von mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern in Bayern praktizierten Bringsysteme für Küchen- und Speiseabfälle wegen der zu geringen Sammelstellendichte rechtswidrig seien, ist darauf hinzuweisen, dass die Frage der Rechtmäßigkeit der Getrennterfassungssysteme anderer öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im streitgegenständlichen Verfahren nicht entscheidungserheblich ist. Dem Kläger bliebe es im Rahmen seines Gestaltungsermessens unbenommen, ein Bringsystem mit einer hohen Sammelstellendichte einzuführen.
b) Eine getrennte Sammlung aller Bioabfallfraktionen ist zur Erfüllung der Anforderungen nach § 7 Abs. 2 bis 4 KrWG und nach § 8 Abs. 1 KrWG erforderlich.
(1) Nach § 8 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 7 Abs. 2 KrWG sind die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet. Die Verwertung hat Vorrang vor der Beseitigung. § 7 Abs. 2 KrWG konkretisiert damit den in § 6 Abs. 1 KrWG lediglich als Grundsatz genannten Vorrang sämtlicher dort aufgeführten Verwertungsmaßnahmen vor der Beseitigung (Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Juni 2019, § 7 KrWG Rn. 21). Nach der Abfallhierarchie des § 6 Abs. 1 KrWG ist das Recycling (§ 6 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 25 KrWG) höherwertiger als die energetische Verwertung (§ 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG). Mit einer hochwertigen Verwertung der Bioabfälle in Form des Recyclings können sowohl das in ihnen enthaltene energetische Potenzial als auch die stofflichen Eigenschaften genutzt werden, beispielsweise durch die Gewinnung von Biogas, die Herstellung von Biokraftstoffen, die thermische Nutzung holziger Bioabfälle sowie durch die bodenbezogene Anwendung zu Düngezwecken und zur Bodenverbesserung/Humusversorgung. Damit können Ressourcen geschont und entsprechende Primärrohstoffmaterialien substituiert werden (z. B. Phosphate, Torf, Energieträger); zudem wird die zu beseitigende Restabfallmenge reduziert. Voraussetzung für diese hochwertige Verwertung ist die getrennte Sammlung der Bioabfälle. Nur so kann die erforderliche hohe Qualität der zu verwertenden Bioabfälle im Hinblick auf Schadstoffe, Verunreinigungen und Vermischung mit anderen Abfallstoffen gewährleistet werden (BT-Drs. 18/2214, S. 3).
(2) Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Verwertung des getrennt erfassten Bioabfalls nicht ordnungsgemäß und schadlos erfolgen kann (§ 8 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 7 Abs. 3 KrWG).
Die vom Kläger angeführte Gefahr einer Ausbringung von Störstoffen aus Plastik mit den als Dünger verwendeten Gärresten führt nach fachlicher Einschätzung des Bayerischen Landesamts für Umwelt (LfU) nicht dazu, dass die Beseitigung des Bioabfalls die bessere Umweltoption wäre, da die Störstoffe weitgehend technisch abgetrennt und anschließend energetisch verwertet werden können. Der verbleibende Eintrag von Kunststoffen in die Umwelt durch aufgebrachte Gärreste sei äußerst gering und gegenüber anderen Eintragspfaden (wie z.B. Reifenabrieb) zu vernachlässigen (Schreiben des LfU vom 3. Dezember 2015, Bl. 109 d.A.).
(3) Mit dem Einwand, die Getrennterfassung sei für ihn wirtschaftlich unzumutbar, vermag der Kläger nicht durchzudringen.
Der Verweis des § 11 Abs. 1 KrWG auf § 8 Abs. 1 KrWG und § 7 Abs. 4 KrWG bestimmt als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsprinzips, dass die Pflicht zur Getrennterfassung und höherwertigen Verwertung nur zu erfüllen ist, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist.
Beruft sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger darauf, dass alle Optionen der Getrenntsammlung bzw. Verwertung wirtschaftlich nicht zumutbar sind, trägt er dafür die Darlegungs- und Beweislast (Kropp in von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand Jan. 2020, § 7 KrWG Rn. 55). Vorliegend fehlt es bereits an einer Darlegung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit aller in Betracht kommenden Möglichkeiten der Getrenntsammlung und Verwertung; der Kläger argumentiert nur damit, dass ihm eine Getrenntsammlung im Holsystem wirtschaftlich unzumutbar sei.
Ungeachtet dessen, dass die wirtschaftliche Unzumutbarkeit einer von mehreren möglichen Umsetzungsvarianten nicht von der Verpflichtung zur Getrennterfassung befreit, vermögen die Tatsachen, die der Kläger zur Darlegung der vermeintlichen wirtschaftlichen Unzumutbarkeit einer Getrennterfassung im Holsystem keine wirtschaftliche Unzumutbarkeit i.s.d. § 11 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 7 Abs. 4 KrWG begründen.
Die wirtschaftliche Unzumutbarkeit stellt eine eng auszulegende Ausnahme vom Grundsatz des § 11 Abs. 1 KrWG dar. Der Gesetzgeber ist mit der Normierung der Getrenntsammlungspflicht für Bioabfälle im Grundsatz davon ausgegangen, dass die Erfüllung der Pflicht regelmäßig auch wirtschaftlich zumutbar ist. Ob der Ausnahmefall einer wirtschaftliche Unzumutbarkeit vorliegt, ist unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände des Einzelfalls und unter Beachtung der ressourcenökonomischen und ökologischen Ziele des KrWG zu bestimmen (Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Juni 2019, § 7 KrWG Rn. 77).
Bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit im Rahmen des § 11 Abs. 1 KrWG ist – abweichend von § 7 Abs. 4 Satz 3 KrWG, der die Zumutbarkeit der Verwertung regelt – nicht auf die Kosten für die Verwertung im Verhältnis zur Beseitigung abzustellen, sondern auf die Kosten für die getrennte Sammlung und Verwertung von Bioabfällen im Verhältnis zu den Kosten für eine gemeinsame Erfassung und Verwertung von Bioabfällen mit dem übrigen Haushaltsabfall (BT-Drs. 18/4562, S. 4). Denn bei der Prüfung des § 7 Abs. 4 KrWG im Rahmen des § 11 Abs. 1 KrWG geht es ausschließlich um die Mehrbelastung durch die getrennte Sammlung und Verwertung der Bioabfälle. Für die Unzumutbarkeit reicht es nicht aus, dass die Getrenntsammlung Mehrkosten verursacht, denn diese hat der Gesetzgeber bereits durch den Verweis auf § 7 Abs. 4 KrWG antizipiert. Die Mehrkosten für die getrennte Sammlung müssen „außer Verhältnis“ zu den Kosten für eine gemeinsame Erfassung stehen.
Maßgeblich ist nicht ein bloßer Kostenvergleich zwischen den beiden Verwertungsvarianten, sondern die Kostensteigerung im Hinblick auf die Gesamtkostenbelastung des konkret betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Zu betrachten ist dabei nicht nur der Teilbereich der Erfassung und Verwertung von Haushaltsabfällen, sondern das gesamte Spektrum der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 20 Abs. 1 KrWG. Um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beurteilen zu können, ist zu berücksichtigen, dass eine Mitteldeckung auch durch die Erhebung von Abfallgebühren erfolgt, so dass auch die Auswirkungen auf den kommunalen Gebührenhaushalt und damit die Belastung des Gebührenschuldners zu betrachten sind. Zu beachten ist, dass es auf die Gebührenbelastung für die gesamte Entsorgungsleistung ankommt und nicht auf eine Verteuerung des Leistungssegments Sammlung und Verwertung von Bioabfällen. Insoweit ist im Einzelfall zu untersuchen, ob die Gebührenhöhe unangemessen wäre, wenn die Kosten für die getrennte Sammlung auf die Gebührenschuldner umgelegt würden. Maßstab ist dabei aber nicht die Gebührensteigerung, sondern die Frage, ob die neue Gebühr, das heißt das neue Gebührenniveau, insgesamt unverhältnismäßig wäre (BT-Drs. 18/4562, S. 4). Maßgeblich ist, ob die fiktive neue Gebühr zu einer gebührenrechtlichen Überforderung der privaten Haushalte führen würde.
Eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit kann auch nicht allein deshalb gegeben sein, weil die Mehrkosten für die getrennte Sammlung gebührenrechtlich nicht oder nicht vollständig in die Abfallgebühren eingerechnet werden dürfen. Denn Maßstab der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ist die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Nicht über die Gebühr umlegbare Mehrkosten können ggf. zu einer Einsparungspflicht an anderer Stelle führen und sind deshalb nicht schlechthin unzumutbar.
Der Kläger hat zur Darstellung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der Getrennterfassung in einem Holsystem die gutachterliche Bewertung der … … … vom Dezember 2017 vorgelegt. Bezüglich der maßgeblichen Veränderung des gesamten Abfallgebührenhaushalts enthält das Gutachten unter Ziff. 2.3.1 eine Darstellung drei verschiedener Szenarien, ohne allerdings die Berechnungsgrundlagen nachvollziehbar aufzuschlüsseln. Selbst wenn man unterstellt, dass die Berechnungsgrundlagen zutreffend sind, wäre die höchste Gebührensteigerung (Szenario C) mit prozentual 99,1% für sich allein genommen nicht geeignet, eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit zu begründen. In Gebieten, in denen bislang noch keine getrennte Sammlung und Verwertung von Bioabfällen existiert, kann es zu deutlichen Kosten- und Gebührensteigerungen kommen, ohne dass dies automatisch als wirtschaftlich unzumutbar anzusehen wäre (BT-Drs. 2214, S. 7). Es wurde klägerseits nicht substantiiert dargelegt, aus welchem Grund das neue Gebührenniveau insgesamt unverhältnismäßig wäre.
Soweit der Kläger auf die Senkung der Müllgebühren im Landkreis infolge einer Abschmelzung von Rücklagen verweist, bliebe dieser Vorteil von der Getrennterfassung von Bioabfällen unberührt.
Die vom Kläger angeführten allgemeinen Kostensteigerungen aufgrund der Änderung der Förderung im EEG 2017 sowie der gestiegenen Anforderungen durch die Bioabfallverordnung und die Düngemittelverordnung treffen alle öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und können als solche nicht zu einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der getrennten Sammlung und Verwertung von Bioabfällen führen.
2.1.4 Es bestehen keine Anhaltpunkte dafür, dass die Beanstandung und das Aufhebungsverlangen ermessensfehlerhaft sind.
Der Kläger hält die rechtsaufsichtliche Beanstandung für ermessensfehlerhaft, weil ein Bringsystem mit Annahmestellen an allen Wertstoffhöfen und Grüngutsammelstellen des Landkreises negative Auswirkungen im Vergleich zum Ist-Zustand im Landkreis … habe. Diese Erwägung könnte selbst bei Wahrunterstellung keinen Ermessensfehler begründen, da der streitgegenständliche Bescheid nicht die Anordnung eines Bringsystems mit einer bestimmten Anzahl lokalisierter Annahmestellen zum Inhalt hat. Vielmehr wird die Gestaltungsfreiheit des Klägers als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gewahrt und der Form der Umsetzung der Verpflichtung aus § 11 Abs. 1 KrWG nicht vorgegriffen.
Zu keiner anderen Beurteilung führt auch der von Klägerseite vorgelegte Kurzbericht „Ökobilanzielle Auswirkungen eines Bringsystems für Bioabfall“ des bifa Umweltinstituts vom … … … Bei der vermeintlich fehlenden Akzeptanz der Getrenntsammlung in der Bevölkerung und der Annahme einer Beteiligung von nur 5% der Bevölkerung handelt es sich um eine reine Vermutung, die nicht dazu führen kann, von einer Umsetzung der gesetzgeberischen Grundentscheidung für eine getrennte Sammlung von Bioabfällen zum Zwecke der Kompostierung und Vergärung abzusehen. Zur Steigerung der Akzeptanz kann die Einführung durch entsprechende Öffentlichkeitsarbeit begleitet werden. Zur Umsetzung der gesetzlichen Getrenntsammlungspflicht kann ein Anschluss- und Benutzungszwang an die Getrenntsammlungssysteme angeordnet werden.
2.2 Rechtsgrundlage für die Verpflichtung des Klägers, eine ordnungsgemäße Getrenntsammlung von Bioabfällen flächendeckend einzuführen, und hierzu seine Abfallwirtschaftssatzung zu ändern, ist Art. 98 Satz 2 LKrO. Danach kann die Rechtsaufsichtsbehörde den Landkreis bei Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben oder Verpflichtungen zur Durchführung der notwendigen Maßnahmen auffordern.
Der Kläger ist gem. § 11 Abs. 1 KrWG als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zur getrennten Sammlung von Bioabfällen verpflichtet. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen unter 2.1 verwiesen.
Die Anordnung ist dahingehend auszulegen, dass sie sich auf alle Fraktionen von Bioabfällen erstreckt, für die der Kläger als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zuständig ist. Es ist davon auszugehen, dass die an die kreisangehörigen Gemeinden übertragenen Aufgaben bezüglich der pflanzlichen Abfälle (Gartenabfälle bzw. Grüngut) von der Anordnung unberührt bleiben sollten.
Nach Art. 7 Abs. 1 BayAbfG regeln die entsorgungspflichtigen Körperschaften die Überlassungspflicht (§ 17 KrWG) durch Satzung. Der Kläger hat die Getrennterfassung von Bioabfall bislang nicht in seiner Satzung über die Vermeidung, Verwertung und sonstige Bewirtschaftung von Abfällen im Landkreis … (Abfallwirtschaftssatzung) vom 23. Dezember 2014 geregelt. Die vom Beklagten in Ziff. 2 des streitgegenständlichen Bescheids angeordnete Verpflichtung zur Änderung seiner Abfallwirtschaftssatzung ist deshalb nicht zu beanstanden.
Die Anordnung beinhaltet auch keinen unzulässigen Eingriff in die Gestaltungshoheit des Klägers bezüglich der konkreten Ausgestaltung des Systems der Getrennterfassung. Die Art der Umsetzung der Verpflichtung in Form eines Bringsystems, eines Holsystems oder eines kombinierten Bring- und Holsystems sowie die individuelle Ausgestaltung des Konzepts unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten im Landkreis steht im Ermessen des Klägers.
2.3 Keine rechtlichen Bedenken bestehen auch im Hinblick auf die in Ziffer 3 des Bescheids gesetzte Frist zur Umsetzung der Verpflichtungen innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft des Bescheids. Eine Frist von sechs Monaten für die Umsetzung der Verpflichtung zur Getrennterfassung nach § 11 Abs. 1 KrWG erscheint nicht als zu kurz bemessen, zumal der Beklagte keine Etablierung eines bestimmten Systems fordert, sondern die Wahl eines ordnungsgemäßen, rechtmäßigen Getrennterfassungssystems dem Gestaltungsspielraum des Klägers überlässt. Der Termin der gesetzlich verpflichtenden Umsetzung der getrennten Sammlung von Bioabfällen zum 1. Januar 2015 wurde vom Gesetzgeber mit Inkrafttreten des KrWG zum 1. Juni 2012 festgesetzt; der Gesetzgeber hat den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einen Umsetzungszeitraum von 2,5 Jahren (1. Juni 2012 bis 1. Januar 2015) eingeräumt, damit sie die konkrete Planung und Umsetzung vor Ort angemessen und ggf. sukzessive in Teilschritten vornehmen können und die bisherigen Strukturen umstellen und anpassen können (BT-Drs. 18/2214, S. 6).
Soweit der Kläger auf die vor der Einführung eines Getrennterfassungssystems erforderlichen Diskussionen und Abstimmungen mit den kreisangehörigen Gemeinden verweist, die die ihnen kraft Verordnung vom 3. Juli 1991 übertragene Aufgabe des Einsammelns, Beförderns, Kompostierens bzw. der sonstigen Verwertung pflanzlicher Abfälle wahrnehmen, ist ihm ebenfalls entgegenzuhalten, dass das KrWG den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern bereits einen angemessenen Anpassungszeitraum gewährt hat, indem die Geltung der Pflicht zur Getrenntsammlung von Bioabfällen bis zum 1. Januar 2015 hinausgeschoben wurde. Öffentlichrechtliche Entsorgungsträger, die trotz der heranrückenden Frist keine entsprechenden Umsetzungsschritte für die Getrenntsammlungspflicht unternommen haben, können sich daher nicht darauf berufen, dass eine „ad-hoc-Umstellung“ auf die getrennte Sammlung unzumutbar ist. Eine Frist von sechs Monaten erscheint auch vor diesem Hintergrund nicht unangemessen.
Eine unzureichende Sachverhaltsermittlung durch den Beklagten ist nicht ersichtlich. Es fällt nicht in den Aufgabenbereich des Beklagten, verschiedene Möglichkeiten der Umsetzung der Verpflichtung des Klägers aus § 11 Abs. 1 KrWG zu prüfen. Es obliegt vielmehr dem Kläger im Rahmen des bestehenden Gestaltungsspielraums und des Umsetzungsermessens, die in Betracht kommenden Möglichkeiten einer Getrennterfassung zu ermitteln. Dass jede einzelne der in Betracht kommenden Möglichkeiten unverhältnismäßig (§ 7 Abs. 4 KrWG) wäre, hat er nicht dargelegt.
3. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.