Europarecht

Aktenzeichen  Au 9 K 21.54

Leitsatz

Tenor

I. Der Beklagte wird unter Aufhebung von Nr. 8 des Bescheids vom 8. Dezember 2020 verpflichtet, die Laufzeit der Bewilligung bis zum 31. Dezember 2065 zu befristen.  
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. 

Gründe

Die zulässige Klage hat Erfolg. Der Beklagte wird verpflichtet, die der Klägerin erteilte wasserrechtliche Bewilligung antragsgemäß bis zum 31. Dezember 2065 zu befristen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Ein Anspruch auf die Festsetzung der beantragten Frist folgt allerdings nicht bereits aus der Rechtskraftwirkung des Urteils vom 25. Mai 2020 (Az. Au 9 K 18.866). Mit diesem Urteil wurde der Beklagte lediglich dazu verpflichtet, über die Dauer der Bewilligung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Nachdem der in jenem Verfahren streitgegenständliche Bescheid vom 25. April 2018 jegliche Erwägungen zur Dauer der Frist vermissen ließ, war das Gericht angesichts der der Behörde in § 14 Abs. 2 WHG eingeräumten Beurteilungsermächtigung gehindert, abschließend über die angemessene Dauer der Frist zu entscheiden. Da die Gerichte einen der Behörde zugewiesenen Entscheidungsspielraum nicht eigenmächtig ausfüllen können, bestand auch keine Pflicht zur Spruchreifmachung. Das Gericht hat lediglich dem Beklagten Kriterien genannt, die bei der Entscheidung über die Angemessenheit der Frist zu berücksichtigen sind. Auch wenn das Gericht in seinen Urteilsgründen ausgeführt hat, dass eine Frist von über 30 Jahren angemessen erscheine, führt dies nicht zur Verpflichtung des Beklagten, seine Entscheidung im Sinn der von der Klägerin konkret beantragten Laufzeit zu treffen.
2. Die Klägerin hat jedoch aus § 14 Abs. 2 WHG einen Anspruch auf die Befristung des Bewilligungszeitraums bis zum 31. Dezember 2065, so dass die in Nr. 8 des streitgegenständlichen Bescheids vom 8. Dezember 2020 verfügte Befristungsentscheidung aufzuheben war (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die vom Beklagten vorgenommene Befristung bis zum 31. Dezember 2048 ist nach den konkreten Umständen des vorliegend zu entscheidenden Falls nicht angemessen im Sinn von § 14 Abs. 2 WHG.
a) Gemäß § 14 Abs. 2 WHG wird die wasserrechtliche Bewilligung einer Gewässerbenutzung für eine bestimmte angemessene Frist erteilt, die in besonderen Fällen 30 Jahre überschreiten darf. Die Befristungsentscheidung ist von Amts wegen zu treffen und hat gemeinsam mit der Erteilung der Bewilligung zu erfolgen. Fehlt eine solche Entscheidung kann sie auch nachträglich erfolgen (vgl. Knopp in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz – im Folgenden: S/Z/D/K, Bd. 1, Stand: Juli 2021, § 14 WHG Rn. 63; Czychowski/Reinhardt, WHG, 12. Aufl. 2019, § 14 Rn. 29). Als untrennbarer Teil der wasserrechtlichen Bewilligung kann die Befristungsentscheidung nur zusammen mit der Bewilligung angefochten werden (Knopp in S/Z/D/K, a.a.O., § 14 WHG Rn. 68). Da es sich um eine gesetzesnotwendige Inhaltsbestimmung der wasserrechtlichen Bewilligung selbst handelt, ist statthafte Klageart insoweit die Verpflichtungsklage, gerichtet auf Erteilung einer wasserrechtlichen Bewilligung unter Aufhebung der Fristbestimmung in Nr. 8 des streitgegenständlichen Bescheids und antragsgemäße Neufestsetzung.
b) Ausgehend vom Wortlaut des § 14 Abs. 2 WHG muss die Befristung „angemessen“ sein. Die Beurteilung der Angemessenheit unterfällt als unbestimmter Rechtsbegriff vollständiger gerichtlicher Prüfung nach der sich dem Gericht im Zeitpunkt der Entscheidung darbietenden Sach- und Rechtslage. Die Bestimmung der Frist liegt daher nicht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, vielmehr muss die angemessene Laufzeit der Bewilligung nach den konkreten Umständen des Einzelfalls bestimmt werden. Welche Bewilligungsdauer im konkreten Fall als angemessen anzusehen ist, kann der Vorschrift des § 14 Abs. 2 WHG nicht entnommen werden. Die in § 14 Abs. 2 WHG genannte Frist von 30 Jahren stellt zwar dem Grundsatz nach die Höchstgrenze für den Regelfall dar. Das bedeutet aber auch, dass bei Vorliegen besonderer Umstände im Einzelfall 30 Jahre überschritten werden können.
Bei der Bestimmung der Frist ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, bei der die Belange des Gemeinwohls im Sinne des § 12 WHG und die Interessen der Beteiligten unter Berücksichtigung der in § 14 Abs. 3 bis 6 und § 16 WHG genannten Kriterien gegeneinander abzuwägen sind. Zu berücksichtigen sind daher auf der einen Seite die Interessen des Unternehmers, insbesondere an einem wirtschaftlichen Betrieb der Anlage, und auf der anderen Seite die Interessen der Allgemeinheit an einer nicht zu langfristigen Festlegung wasserwirtschaftlicher Benutzungsverhältnisse. Im Zusammenhang mit der Entscheidung, welche Frist im konkreten Fall als angemessen anzusehen ist, ist auch die Ausgestaltung der Bewilligung von Bedeutung. Stellt diese durch entsprechende Auflagen und anderweitige Nebenbestimmungen eng gefasste Anforderungen an den Betrieb der Anlage, indiziert dies die Möglichkeit einer längeren Befristung (vgl. Pape in Landmann/Rohmer Umweltrecht, Stand: Mai 2021, § 14 Rn. 29; Knopp in SZDK, § 14 WHG Rn. 69ff; Guckelberger in BeckOK Umweltrecht, Stand: Januar 2021, § 14 WHG Rn. 9; Eiselt, NuR 2007, 814 ff. zu § 8 Abs. 5 WHG). Die Rechtfertigung für eine längere Laufzeit in diesem Fall beruht auf dem Gedanken, dass durch enggefasste Benutzungsbedingungen und durch den Vorbehalt nachträglicher Auflagen (vgl. § 13 Abs. 2 und 3 WHG) den wasserwirtschaftlichen Belangen für die Zukunft ausreichend Rechnung getragen werden kann. Gründe für eine längere Befristungsdauer können auch in Fällen der öffentlichen Wasserversorgung oder bei gemeinnützigen Kraftwerken vorliegen, weil hier wegen des Wohls der Allgemeinheit eine Wasserbenutzung über eine längere Zeitspanne gerechtfertigt ist (vgl. Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 14 Rn. 32; Guckelberger in BeckOK Umweltrecht, Stand: Januar 2021, § 14 WHG Rn. 9). Vor dem Hintergrund, dass § 14 WHG insbesondere auch dem Investitionsschutz dient, ist die Amortisierungsdauer für die vom Unternehmen getätigten Investitionen in die Erwägungen einzubeziehen. So kann ein besonderer Fall im Sinn des § 14 Abs. 2 WHG auch dann angenommen werden, wenn nicht nur die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 WHG vorliegen, sondern die erforderlichen Investitionen nicht innerhalb von 30 Jahren erwirtschaftet werden können.
c) Unter Anwendung der genannten Gesichtspunkte war über die Laufzeit der streitgegenständlichen Bewilligung antragsgemäß zu entscheiden, da im Fall des von der Klägerin betriebenen streitgegenständlichen Wasserkraftwerks besondere Umstände vorliegen, die eine Abweichung von der im § 14 Abs. 2 WHG gesetzlich geregelten Regelfrist rechtfertigen. Die Abwägung der in § 12 WHG verankerten Belange des Gemeinwohls mit den Interessen der Klägerin geht zu deren Gunsten aus.
(1) Die Klägerin hat durch die im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 6. Mai 2021 und der in der mündlichen Verhandlung hierzu vorgenommenen Erläuterungen plausibel und nachvollziehbar dargelegt, dass sich unter Berücksichtigung der im streitgegenständlichen Bewilligungsbescheid vom Beklagten geforderten Maßnahmen die von der Klägerin für die Weiterbewirtschaftung der Anlage aufzubringenden Investitionen frühestens im Jahr 2066 amortisiert haben werden. Die Wirtschaftlichkeitsberechnung beruht auch auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage, da in die Berechnung eingestellten Investitionen bei der Berechnung Berücksichtigung finden können. Dieses gilt insbesondere für die Kosten für die Dammsanierung in Höhe von insgesamt 3,3 Millionen Euro. Die vom Beklagten gegen die Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgebrachten Einwände führen zu keinem anderen Ergebnis.
Da es sich vorliegend um ein Verpflichtungsbegehren handelt, kommt es maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts an. Grundlage für die Entscheidung, welche Laufzeit im konkreten Fall angemessen ist, ist daher ausschließlich die im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 6. Mai 2021. Auf die Einwände des Beklagten bezüglich der Berechnung vom 9. September 2018 bezüglich der dort eingestellten Gesichtspunkte (Mindestwasserabgabe, Kosten für eine Fischaufstiegshilfe) kommt es daher nicht mehr entscheidungserheblich an. Die aktuelle Berechnung wurde zudem um die beanstandeten Posten bereinigt.
Der Klägerin kann auch nicht der Einwand entgegengehalten werden, sie habe in der Vergangenheit notwendige Unterhaltungsmaßnahmen unterlassen, was nun einen erhöhten Investitionsbedarf zur Folge habe. Dieser könne daher im Rahmen der Entscheidung über die Laufzeit der Bewilligung nicht mehr berücksichtigt werden. Die vom Beklagten insoweit – unsubstantiiert – in den Raum gestellten Vorwürfe sind durch keine konkreten Nachweise belegt und werden von der Klägerin ausdrücklich bestritten. Sollten in der Vergangenheit notwendige Unterhaltsmaßnahmen unterblieben sein, die für den ordnungsgemäßen Zustand der Anlage erforderlich gewesen wären, hätte dem durch Maßnahmen der Gewässeraufsicht entgegengewirkt werden können. Entsprechende Maßnahmen wurden jedoch nicht ergriffen. Auch lässt das Genehmigungsverfahren keinen Schluss darauf zu, dass die Klägerin ihren Pflichten zum ordnungsgemäßen Unterhalt der Anlage nicht nachgekommen wäre.
Entgegen der Auffassung des Beklagten zählen die für die Dammsanierung angesetzten Kosten in Höhe von 3,3 Millionen Euro nicht zu den laufenden Unterhaltskosten, sondern sind als Investitionskosten im Rahmen der Finanzierungsplanung berücksichtigungsfähig. Die Unterhaltung einer Anlage ist darauf ausgerichtet, die bestehenden Einrichtungen in ihrem ordnungsgemäßen bau- und betriebstechnischen Betriebszustand zu erhalten. Sie umfasst neben Betriebskontrollen die Wartung und Reparatur, gegebenenfalls auch vom bisherigen bautechnischen Zustand der Anlage nur unwesentlich abweichende, auf die Gewässerverhältnisse keinen Einfluss nehmende baulichen Modifikationen. Wesentliche Änderungen der baulichen Anlagen fallen nicht unter den Begriff einer Unterhaltungsmaßnahme (vgl. Knopp in S/Z/D/K, WHG, Stand Juli 2021, § 36 Rn. 30). Schon der Umstand, dass die Anpassung der Dämme und Deiche an die neue Freibordbemessung, die Erstellung einer Erosionssicherung an den wasserseitigen Dämmen, der Bau von Pflegewegen und Deichfußdrainagen der Genehmigungspflicht unterliegen, spricht gegen die Auffassung, dass es sich bei den für die Maßnahmen veranschlagten Kosten um nicht berücksichtigungsfähige Unterhaltskosten handelt. Auch ist die streitgegenständliche Bewilligung an die Erfüllung der in den Nebenbestimmungen Nrn. 6.1.6.11 bis 6.1.6.24 detaillierten und umfangreichen Vorgaben zur Umsetzung dieser Maßnahmen geknüpft. Der Klägerin kann auch nicht vorgehalten werden, sie habe es unterlassen, die notwendige Ertüchtigung der Stauanlagen im vorangegangenen Bewilligungszeitraum umzusetzen. Der Umfang der Sanierung und Verbreiterung der Dämme beruht auf der Regelung in § 36 WHG, einer neu aufgenommenen Regelung im Wasserhaushaltsgesetz, die als Teil des Wasserrechtneuregelungsgesetzes (BGBl S. 2585) am 1. März 2010 in Kraft trat. Die Anforderungen an die technische Ausgestaltung der Stauanlagen und Stauhaltungsdämme sind in § 36 Abs. 2 WHG geregelt, eine Vorschrift, die erst durch das Hochwasserschutzgesetz II vom 30. Juli 2017 (BT-Drs. 18/10879) in das Wasserhaushaltsgesetz eingefügt worden ist. Dafür, dass die Klägerin die Anlagen nach den im jeweiligen Zeitraum bestehenden Vorschriften nicht ausreichend unterhalten hat, gibt es keine Anhaltspunkte. Da die Stauanlagen einen notwendigen Bestandteil der Wasserkraftanlage darstellen, müssen die für diese aufzuwendenden Kosten bei der Gesamtbetrachtung der Investitionskosten der Anlage berücksichtigt werden. Der Einwand des Beklagte, der Investitionsbedarf bezüglich der Notwendigkeit der Anpassung der Dämme sei im Zeitpunkt des Bewilligungs- bzw. Genehmigungsantrags bekannt, ändert nichts an der Notwendigkeit und Berücksichtigungsfähigkeit dieser Investitionen. Auch der Einwand, die Klägerin hätte den Investitionsbedarf im vorangegangenen Bewilligungszeitraum durch eine Rücklagenbildung absichern können, greift nicht durch. Die Bildung von Rücklagen ist nur unter Beachtung der allgemeinen betriebswirtschaftlichen Grundsätze möglich und an konkrete Maßnahmen oder Ereignisse geknüpft. Der Klägerin kann deshalb nicht vorgehalten werden, dass sie die erst im Jahr 2017 eingeführte Verschärfung der gesetzlichen Vorgaben an die technischen Anforderungen ihrer Anlagen nicht durch Rücklagen abgesichert hat.
Weitergehende substantielle Einwendungen gegen die Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 6. Mai 2021 wurden vom Beklagten nicht erhoben.
(2) Die Klägerin hat auch nachvollziehbar dargelegt, dass das von ihr betriebene Wasserkraftwerk besonders hohe Unterhaltskosten produziert. Das Wasserkraftwerk wurde im Jahr 1969 als Schwallkraftwerk konzipiert und genehmigt. Der Schwallbetrieb wurde jedoch mittlerweile untersagt, dennoch sind die hierfür errichteten Anlagen (Stausee, Dämme mit einer Länge von 3,5 km) weiterhin zu unterhalten, ohne dass diese einen wirtschaftlichen Ertrag erbringen. Einem Rückbau der Anlagen (Ablass des Stausees) stehen gewässerökologische Gesichtspunkte entgegen.
(3) Die Klägerin kann für den Fall, dass in 30 Jahren eine Amortisation der Investitionen nicht erreicht wird, nicht auf die Möglichkeit der Verlängerung der Bewilligung verwiesen werden. Nach Ablauf des Bewilligungszeitraums entfällt die Befugnis zur Gewässerbenutzung. Die Fortführung setzt eine neue, vollständige Prüfung aller wasserwirtschaftlich relevanter Gesichtspunkte voraus. Da der Unternehmer keinen Anspruch auf die Erteilung einer Anschlussbewilligung hat und der Konkurrenz eines Mitbewerbers ausgesetzt sein kann, kann für die Frage der Wirtschaftlichkeit nur auf den im konkreten Fall festgelegten Bewilligungszeitraum abgestellt werden. Der Einwand des Beklagten, es stelle sich die Frage nach der Planrechtfertigung und Wirtschaftlichkeit der Anlage, wenn eine Amortisation in dreißig Jahren nicht möglich sei, überzeugt nicht, da nach § 14 Abs. 2 WHG eine Verlängerung über dreißig Jahre hinaus möglich ist.
(4) Eine weitere Besonderheit im vorliegenden Fall liegt in der Tatsache, dass es sich bei der Klägerin um ein ausschließlich kommunales Unternehmen handelt, deren Gesellschafter sich aus fünf Kommunen zusammensetzen, die durch das streitgegenständliche Wasserkraftwerkt mit Elektrizität versorgt werden. Der Gewinn des Wasserkraftwerks wird zu 100% an die beteiligten Kommunen abgeführt, die auch die Verluste zu tragen haben. Die Klägerin unterliegt bei der Bewirtschaftung und Auftragsvergabe den für die öffentliche Hand geltenden Regelungen, so dass von einer sparsamen und wirtschaftlichen Unternehmensführung ausgegangen werden kann. Auch ist zu erwarten, dass ein kommunales Unternehmen die gesetzlichen Anforderungen an die Gewässerbewirtschaftung beachtet und umsetzt. Anhaltspunkte dafür, dass dies in dem ausgelaufenen Bewilligungszeitraum, der im Übrigen 50 Jahre umfasste, nicht der Fall war, bestehen nicht.
(5) Dem Interesse der Klägerin an der antragsgemäßen Befristung der Aufstaubewilligung stehen keine gravierenden wasserwirtschaftlichen Belange entgegen. Der Beklagte beruft sich insoweit auf den allgemeinen Grundsatz, dass die Befristung der Bewilligung eine Kompensation für deren erschwerte Widerrufsmöglichkeit darstelle. So sei gewährleistet, dass die wasserwirtschaftliche Entwicklung nicht durch sehr lange bzw. unbefristete Rechte gehemmt oder erschwert werde. Im Fall einer Neuerteilung könnten die Betriebspläne und die Betriebsweise der Wasserkraftanlage erneut einer Überprüfung unterzogen werden und auf unerwartete Umweltauswirkungen reagiert werden. Den Belangen der Wasserwirtschaft wurde im vorliegenden Fall jedoch durch umfangreiche Nebenbestimmungen und dem Vorbehalt der Anordnung weiterer Auflagen im wasserwirtschaftlichen, im öffentlich-fischereirechtlichen und naturschutzfachlichen Interesse ausreichend Rechnung getragen. Dem Beklagten stehen somit weitreichende Steuerungsmöglichkeiten zur Verfügung, um sich ändernden Umweltbedingungen durch Maßnahmen der Gewässeraufsicht Rechnung tragen zu können.
d) Unter Berücksichtigung der im Verfahren von der Klägerin vorgelegten Wirtschaftlichkeitsbetrachtung des Ingenieurbüros … vom 6. Mai 2021, der Stellung der Klägerin als kommunalem Unternehmen und der oben bereits erörterten Besonderheiten des streitgegenständlichen Wasserkraftwerks erachtet das Gericht in Abwägung mit den für das Vorhaben maßgeblichen Interessen der Allgemeinheit vorliegend eine Befristung der Bewilligung auf den Zeitpunkt der Amortisierung für angemessen und sachlich geboten. Ausweislich der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist diese ab dem Jahr 2066 zu erwarten. Daher war der Klage antragsgemäß stattzugeben und die Bewilligung auf den 31. Dezember 2065 zu befristen.
3. Als im Verfahren unterlegen hat der Beklagte die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).