Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  20 ZB 17.1892

Leitsatz

1 Das Bestimmtheitsgebot verlangt nicht, dass „die Gesetzesziele nachvollzogen werden können“, sondern dass die gesetzliche Norm hinreichend bestimmt und inhaltlich präzise ist, damit die Adressaten sich nach deren Anforderungen richten können und eine gerichtliche Kontrolle möglich ist. (Rn. 10) (redaktioneller Leitsatz)
2 Nach Art. 18 Abs. 4 GDVG kann bei Unzuverlässigkeit des Unternehmers, Trägers, Leiters der Einrichtung oder einer Pflegekraft das Anbieten oder Erbringen einer krankenpflegerischen Tätigkeit ganz oder teilweise untersagt werden. Die Pflicht zur Vorlage der in Art. 18 Abs. 1, 2 GDVG genannten Unterlagen dient daher der Feststellung von Tatsachen, die eine Unzuverlässigkeit begründen können. Damit ist der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Mitarbeiter gerechtfertigt. (Rn. 11) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 14 K 16.636 2017-05-29 Ent VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 29. Mai 2017 hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe entweder nicht entsprechend § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt sind (hierzu 1.) oder aber nicht vorliegen (hierzu 2.).
1. Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO verlangt, dass der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ausführt, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutert, weshalb die Frage klärungsbedürftig ist und schließlich darlegt, weshalb der Frage eine über die einzelfallbezogene Rechtsanwendung hinausgehende Bedeutung zukommt (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72). „Darlegen“ bedeutet schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch mehr als lediglich einen allgemeinen Hinweis. „Etwas darlegen“ bedeutet vielmehr so viel wie „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (BVerwG, B.v. 2.10.1961 – 8 B 78.61 – BVerfGE 13, 90/91; Beschluss v. 9.3.1993 – 3 B 105.92 – NJW 1993, 2825). Der Orientierungspunkt dieser Erfordernisse ist die Begründung der angefochtenen Entscheidung, mit der sich die Begründung des Zulassungsantrags substantiiert auseinandersetzen muss (BVerfG, B.v. 2.3.2006 – 2 BvR 767/02 – NVwZ 2006, 683). Die Darlegung der Klärungsbedürftigkeit erfordert regelmäßig eine Durchdringung der Materie und in diesem Zusammenhang eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts, die verdeutlicht, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts dem Klärungsbedarf nicht gerecht wird (BVerfG, B.v. 7.11.1994 – 2 BvR 2079/93 – juris Rn. 15; BVerwG, B.v. 9.3.1993 – 3 B 105/92 – NJW 1993, 2825).
Der Kläger hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob Art. 18 GDVG mit dem Grundgesetz und dort insbesondere mit dem Bestimmtheitsgebot, mit dem Gleichheitssatz gemäß Art. 3 GG sowie mit Art. 12 GG (Berufsausübungsfreiheit der Klägerin) vereinbar ist.
Die Klärungsbedürftigkeit dieser Frage wird hinsichtlich des geltend gemachten Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot und gegen die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nicht dargelegt.
a) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Urteil zum Bestimmtheitsgebot aus, dass aufgrund der Verwendung der Begriffe „Beschreibung der beruflichen Ausbildung“ und „in gesundheitlicher Hinsicht zur Ausübung des Berufs unfähig oder ungeeignet“ aus der Norm des Art. 18 GDVG heraus erkennbar ist, was von den betroffenen Personen verlangt wird. Dies genüge, um die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots zu wahren. Dem gegenüber argumentiert die Antragsbegründung dahin, dass der Gesetzeszweck sich aus der Formulierung nicht erschließe. Darauf kommt es aber für die Wahrung der Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht an. Eine Aussage zu der Frage, ob aus der gesetzlichen Regelung erkennbar ist, was vom Normadressaten verlangt wird und die sich mit der diesbezüglichen Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt, findet sich in der Antragsbegründung aber nicht. Damit wird die Klärungsbedürftigkeit insoweit nicht dargelegt.
b) Was die Klärungsbedürftigkeit hinsichtlich des geltend gemachten Verstoßes gegen die Berufsausübungsfreiheit angeht, so hat sich das Verwaltungsgericht in seinem Urteil ausführlich mit dem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit auseinandergesetzt, und insbesondere auch mit der behaupteten Höhe der Gebühr für das vorzulegende Führungszeugnis. Es hat ausgeführt, dass die Gebühr für die Erteilung eines Führungszeugnisses – anders als klägerseits vorgetragen – nicht 35,00 €, sondern 13,00 € betrage (Seite 9/10 des Urteils). Auch hiermit setzt sich der Zulassungsantrag nicht substantiiert auseinander, vielmehr wird ohne Begründung, und ohne auf die vom Verwaltungsgericht angegebene Fundstelle der niedrigeren Gebühr einzugehen, von dem höheren Gebührenwert ausgegangen. Daneben findet sich nur noch die ebenfalls unsubstantiierte Behauptung, dass für die Erstellung von ärztlichen Bescheinigungen 35,00 € und mehr verlangt würden. Insoweit wird lediglich der Vortrag in der Klagebegründung wiederholt. Eine Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts fehlt jedoch, sodass die Darlegungsanforderungen nicht gewahrt sind.
2. Es bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), noch weist der Rechtsstreit Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) auf noch liegen besondere rechtliche Schwierigkeiten vor (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils liegen vor, wenn die angegriffene Entscheidung mit überwiegender bzw. hoher Wahrscheinlichkeit unrichtig ist. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten infrage gestellt wird (vgl. BayVGH, B.v. 5.7.2011 – 20 ZB 11.1146 – juris) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – NVwZ-RR 2004, 542). Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Anhaltspunkte aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis nicht richtig ist (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2001/10 – NVwZ 2011, 546).
Nach diesen Maßgaben bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung. Soweit klägerseits die Verfassungswidrigkeit des Art. 18 GDVG unter Berufung auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot geltend gemacht wird, ist anzumerken, dass das Verwaltungsgericht die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes auf den Seiten 8 und 9 seines Urteils dargestellt hat. Die diesbezüglichen Ausführungen werden durch die Argumentation in der Antragsbegründung (dort Seiten 4 und 5) nicht infrage gestellt. Denn die Antragsbegründung stellt im Wesentlichen die Sinnhaftigkeit der Einzelheiten der Regelung in Art. 18 GDVG infrage. Dadurch werden aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Argumentation begründet. Denn das Bestimmtheitsgebot verlangt gerade nicht, dass, wie in der Antragsbegründung ausgeführt wird, „die Gesetzesziele nachvollzogen werden können“, sondern dass die gesetzliche Norm hinreichend bestimmt und inhaltlich präzise ist, damit die Adressaten sich nach deren Anforderungen richten können und eine gerichtliche Kontrolle möglich ist (Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 20, Rn. 126 m.w.N.; BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvF 3/92 – NJW 2004, 2213). Was unter „Beschreibung der beruflichen Ausbildung“ zu verstehen ist, ergibt sich aber hinreichend bestimmt aus dem Wortlaut des Gesetzes. Gleiches gilt für die fehlende Eignung zur Ausübung des Pflegeberufs, die nur bei Art. 18 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 GDVG verlangt wird. Danach dürfen nach dem anzufordernden ärztlichen Zeugnis keine Anhaltspunkte hierfür vorliegen. Aufgrund der Bezugnahme auf körperliche Gebrechen oder eine Schwäche der geistigen oder körperlichen Kräfte oder eine Sucht im Gesetzestext muss die fehlende Eignung daraus resultieren.
Auf der Grundlage der Ausführungen im Zulassungsantrag bestehen auch keine ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 18 GDVG aufgrund des geltend gemachten Verstoßes gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Mitarbeiter. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil ausführlich zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Mitarbeiter, das Ausfluss des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist (vgl. Di Fabio in Maunz/Dürig, GG, 81. Ergänzungslieferung September 2017, Art. 2 Rn. 173 ff.; BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 und andere – BVerfGE 65, 1, 41 f.) ausgeführt und unter Verweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 festgestellt, dass der Eingriff darin durch Art. 18 GDVG gerechtfertigt ist. Nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in diesem Urteil (a.a.O., S. 46) ist ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung – der hier zweifellos vorliegt – gerechtfertigt, wenn der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt und die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind. Dies bejaht das Verwaltungsgericht. Die Begründung des Zulassungsantrags wendet dagegen ein, dass der Gesetzgeber hätte festlegen müssen, wann eine Unfähigkeit oder Ungeeignetheit in gesundheitlicher Hinsicht gegeben sein soll. Diese Forderung kann aber, wie bereits oben ausgeführt wurde, auf den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz nicht gestützt werden. Auch aus den vom Verwaltungsgericht dargestellten Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung kann diese Forderung nicht abgeleitet werden. Denn der Verwendungszweck für die erhobenen Daten geht aus Art. 18 GDVG selbst hervor. Nach Art. 18 Abs. 4 GDVG kann bei Unzuverlässigkeit des Unternehmers, Trägers, Leiters der Einrichtung oder einer Pflegekraft das Anbieten oder Erbringen einer krankenpflegerischen Tätigkeit ganz oder teilweise untersagt werden. Die Pflicht zur Vorlage der in Art. 18 Abs. 1, 2 GDVG genannten Unterlagen dient daher der Feststellung von Tatsachen, die eine Unzuverlässigkeit begründen können. Der Begriff der Unzuverlässigkeit ist dabei, wie sich auch aus dem Verweis auf § 35 Gewerbeordnung (GewO) in Art. 18 Abs. 4 Satz 4 GDVG ergibt, in Anlehnung an den gleichen Begriff in § 35 GewO zu verstehen (vgl. auch LT-Drs. 12/10455, S. 21). Hierfür sind die in Art. 18 Abs. 1 und 2 GDVG geforderten Angaben grundsätzlich geeignet und erforderlich. Denn bei der Beschäftigung von gesundheitlich nicht geeigneten Pflegekräften oder von Pflegekräften, die nicht über die notwendigen Kenntnisse zur Ausübung ihrer pflegerischen Tätigkeit verfügen, können Rückschlüsse auf die Zuverlässigkeit des Unternehmers etc. gezogen werden. Damit ist der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Mitarbeiter auch gerechtfertigt.
Gleiches gilt im Ergebnis hinsichtlich des geltend gemachten Verstoßes gegen Art. 12 GG. Das Verwaltungsgericht hat insoweit unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (S. 9/10 des Urteils) ausgeführt und festgestellt, dass die Regelungen ein legitimes Gemeinwohlziel verfolgen und verhältnismäßig sind. Hiergegen wendet sich der Zulassungsantrag mit der Argumentation, es würden Kosten von 35,00 € je Führungszeugnis und mindestens die gleichen Kosten für ein ärztliches Zeugnis entstehen, was angesichts der Zahl der beschäftigten Mitarbeiter zur Unverhältnismäßigkeit der Regelung führe. Damit können ernstliche Zweifel i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aber nicht begründet werden. Denn das Verwaltungsgericht hat unter Verweis auf die Anlage zu § 4 Abs. 1 des Gesetzes über Kosten in Angelegenheiten der Justizverwaltung (JVKostG) ausgeführt, dass die Kosten für ein Führungszeugnis lediglich 13,00 € betragen. Dagegen wird im Zulassungsantrag nur die unsubstantiierte Behauptung erhoben, dass die Kosten höher seien. In gleicher Weise unsubstantiiert ist aber auch die Behauptung des Klägers, dass die Kosten für ein ärztliches Zeugnis mindestens ebenfalls 35,00 € betrügen. Mit einer derartigen unsubstantiierten Behauptung können ernstliche Zweifel aber nicht begründet werden. Weiterhin macht die Klägerin geltend, dass die Prüfung durch den medizinischen Dienst der Krankenkassen nach § 114 SGB XI abschließend sei und damit kein Interesse des Freistaats Bayern an einer Prüfung nach Art. 18 GDVG bestehe. Damit werde der Vorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG verletzt. Diese Argumentation vermag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zu begründen, denn die §§ 114 ff. SGB IX betreffen nur die Prüfung, ob die Qualitätsanforderungen in der Pflege eingehalten werden. Bei Art. 18 Abs. 4 GDVG geht es aber um die Untersagung oder teilweise Untersagung der altenpflegerischen Tätigkeit wegen Unzuverlässigkeit. Beide Prüfungen unterscheiden sich daher maßgeblich nach der Zielrichtung.
Gleiches gilt für den behaupteten Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz aufgrund der Privilegierung der in Art. 18 Abs. 5 GDVG genannten Anbieter von krankenpflegerischen Tätigkeiten. Die in den dort genannten Betrieben beschäftigten Personen seien nicht per se geeigneter, sodass für die Entbehrlichkeit der in Art. 18 Abs. 1 und 2 GDVG geforderten Angaben und Unterlagen in den Fällen des Art. 18 Abs. 5 kein sachlicher Grund bestehe. Diese Argumentation kann schon deshalb nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts führen, da sie, auch wenn man ihr folgen würde, allenfalls dazu führen würde, dass die in Art. 18 Abs. 5 GDVG enthaltene Privilegierung der dort genannten Anbieter von krankenpflegerischen Tätigkeiten verfassungswidrig wäre. Der hier streitgegenständliche Bescheid stützt sich aber nicht auf Art. 18 Abs. 5 GDVG. Die Verfassungswidrigkeit dieser Privilegierung hätte daher für den streitgegenständlichen Bescheid keine Auswirkung. Vielmehr würde dann für alle Anbieter von krankenpflegerischen Tätigkeiten die Pflicht nach Art. 18 Abs. 1, 2 GDVG gelten. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung lassen sich daraus folglich nicht ableiten.
Schließlich folgen derartige Zweifel auch nicht aus der Argumentation im Zulassungsantrag, dass Art. 23 Satz 2 GDVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG keine geeignete Rechtsgrundlage für die Ziffern 1 und 2 des Bescheides darstelle. Insoweit beschränkt sich die Begründung des Zulassungsantrags auf das Postulat, dass die Vorschrift keine Anordnung der vorliegenden Art umfasse. Dies vermag schon daher nicht zu überzeugen, da die in Ziffern 1 und 2 des streitgegenständlichen Bescheids getroffenen Anordnungen geeignet sind, künftige Verstöße gegen den Bußgeldtatbestand des Art. 33 Abs. 1 Nr. 3 GDVG zu verhindern. Damit liegen aber die Tatbestandsvoraussetzungen der genannten Befugnisnorm vor.
b) Die behauptete grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist allein hinsichtlich des geltend gemachten Verstoßes von Art. 18 Abs. 5 GDVG gegen den Gleichheitssatz hinreichend dargelegt. Insoweit ist die Frage aber nicht klärungsfähig, da sie sich offensichtlich in einem Berufungsverfahren nicht stellen würde (Happ in Eyermann, VwGO, § 124 Rn. 37). Denn der geltend gemachte Gleichheitsverstoß bezieht sich allein auf die Privilegierung des Art. 18 Abs. 5 GDVG, auf die der streitgegenständliche Bescheid aber nicht gestützt ist. Daher würde der Wegfall dieser Ausnahme bei dem unterstellten Verstoß gegen den Gleichheitssatz sich auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht auswirken.
c) Schließlich liegen auch die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht vor. Denn die Prüfung der Verfassungswidrigkeit des Art. 18 GDVG weist keine besonderen Schwierigkeiten auf bzw. stellt sich, soweit die Verfassungswidrigkeit von Art. 18 Abs. 5 GDVG behauptet wird, im vorliegenden Verfahren nicht.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Mit dieser Entscheidung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.