Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  6 CS 18.1569

Leitsatz

1 Bei einer beitragsfähigen Ausbaumaßnahme ist grundsätzlich auf die einzelne Ortsstraße als die maßgebliche öffentliche Einrichtung (Art. 5 Abs. 1 S. 1 und 3 BayKAG aF) abzustellen. Wo eine solche Ortsstraße beginnt und wo sie endet, bestimmt sich nach dem Gesamteindruck. (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
2 Der für den Einrichtungsbegriff ausschlaggebende Gesamteindruck hat sich nicht an Straßennamen oder Grundstücksgrenzen, sondern ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Ausstattung mit Teileinrichtungen auszurichten. (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
3 Nach einer natürlichen Betrachtungsweise beurteilt sich insbesondere auch, ob eine kreuzende Straße einen darüber hinaus weiterführenden Straßenzug in zwei jeweils eigenständige Einrichtungen trennt oder nicht (Fortführung von BayVGH BeckRS 2017, 101022). Mit zunehmender Straßenlänge hat der natürliche Betrachter eher den Eindruck, dass die Zusammengehörigkeit durch beampelte Kreuzungsbereiche unterbrochen wird, als bei kürzeren Straßen. (Rn. 12 – 13) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 28 S 17.4494 2018-07-03 Bes VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 3. Juli 2018 – M 28 S 17.4494 – in den Nummern I und II geändert.
II. Der Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Straßenausbaubeitragsbescheid der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2014 wird abgelehnt.
III. Der Antragssteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
IV. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 339,54 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Mit Bescheid vom 25. Juni 2014 setzte die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller als Miteigentümer des Grundstücks FlNrn. 990/2 und 989 für die Erneuerung der „Erschließungsanlage Pelkovenstraße“ einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 1.358,17 Euro fest. Hierbei ging sie davon aus, dass es sich bei der Pelkovenstraße zwischen der K. H. Straße und der K. F. Straße um eine eigenständige, 635 m lange Ortsstraße im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG (in der bis 31.12.2017 geltenden Fassung) handelt.
Der Antragsteller erhob Widerspruch, über den nach Aktenlage noch nicht entschieden worden ist, und beantragte die Aussetzung der Vollziehung. Diesem Antrag gab die Antragsgegnerin zunächst statt, um mit der Rechtsaufsichtsbehörde die Frage zu klären, ob sie vor dem 1. Januar 2015 abgeschlossene Straßenbaumaßnahmen ungeachtet der Aufhebung ihrer Straßenausbaubeitragssatzung mit Wirkung ab dem 1. Januar 2015 abrechnen müsse oder ob sie auf die Erhebung der Beitrage verzichten könne. Mit Schreiben vom 18. August 2017 hob die Antragsgegnerin die Aussetzung der Vollziehung des streitgegenständlichen Bescheides wieder auf und stellte den Straßenausbaubeitrag zum 21. September 2017 fällig; die Überprüfung der Rechtslage habe ergeben, dass die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung zum 1. Januar 2015 auf die Abrechnung der vor diesem Zeitpunkt fertiggestellten Maßnahme „Pelkovenstraße“ keinen Einfluss habe.
Der Antragsteller beantragte daraufhin beim Verwaltungsgericht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs. Dieses gab dem Antrag statt und ordnete mit Beschluss vom 3. Juli 2018 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an. Es bestünden im Hinblick auf die Bestimmung der für die Beitragsabrechnung maßgeblichen Einrichtung ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheids. Nach den Lageplänen und Luftbildern sei davon auszugehen, dass die Kreuzung von Pelkovenstraße und F. Straße entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin keine trennende Wirkung habe; weder die jedenfalls westlich der F. Straße erkennbare trompetenförmige Erweiterung der Pelkovenstraße noch die dort vorliegende Straßenverengung führten dazu, dass für einen Betrachter der Eindruck entstünde, es beginne nach der Kreuzung mit der F. Straße eine völlig neue Verkehrsanlage.
Gegen diesen Beschluss hat die Antragsgegnerin Beschwerde eingelegt. Sie macht geltend, dass an der Rechtsmäßigkeit ihres Beitragsbescheids keine ernstlichen Zweifel bestünden, weil die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache allenfalls als offen beurteilt werden könnten. Die Kreuzung zur F. Straße sei ein wichtiger und zentraler Verkehrsknotenpunkt mit einer Ampelanlage und Linksabbiegespuren. Sie entfalte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine trennende Wirkung zwischen den beiden östlich und westlich von der Kreuzung gelegenen Straßenzügen der Pelkovenstraße.
Der Antragsteller tritt der Beschwerde entgegen; die Beurteilung des Verwaltungsgerichts sei durch den tatrichterlichen Ermessungsspielraum gerechtfertigt.
II.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig (§ 146 Abs. 4, § 147 VwGO) und hat in der Sache Erfolg.
Die mit der Beschwerde innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe‚ die den Prüfungsrahmen im Beschwerdeverfahren bilden (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO)‚ führen zu einer Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses. An der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Straßenausbaubeitragsbescheids vom 25. Juni 2014 bestehen auch unter Berücksichtigung des ergänzenden Vorbringens des Antragstellers entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine ernstlichen Zweifel. Da die Vollziehung für den Antragsteller auch keine unbillige Härte darstellt, ist sein Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen, abzulehnen.
1. Im Fall der Erhebung öffentlicher Abgaben und Kosten im Sinn des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wozu die in Streit stehenden Straßenausbaubeiträge zählen, kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO regelmäßig nur in Betracht, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder die Vollziehung für den Abgabe- und Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel in diesem Sinn liegen vor, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Sie können sich mit Blick auf Straßenausbaubeiträge im Einzelfall auch aus Fehlern bei der Bestimmung der abzurechnenden Verkehrsanlage (Einrichtung) ergeben. Derartige Zweifel müssen jedoch im einstweiligen Rechtschutzverfahren so offensichtlich und eindeutig sein, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung trotz möglicherweise nicht völlig von der Hand zu weisenden Bedenken nicht zu erwarten ist. Andernfalls hat es bei der vom Gesetz grundsätzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit der Beitragsbescheide zu verbleiben (vgl. BayVGH, B. v. 9.6.2004 – 6 CS 03.434 – juris; B. v. 21.9.2009 – 6 CS 09.1754 – juris Rn. 13).
Durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018 (GVBl S. 449) wurde rückwirkend zum 1. Januar 2018 die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verboten (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG n.F.). Allerdings verbleibt es für Beiträge und für Vorauszahlungen, die – wie hier – bis zum 31. Dezember 2017 durch Bescheid festgesetzt worden sind, nach Maßgabe der Übergangsvorschriften in Art. 19 Abs. 7 und 8 KAG bei der früheren, bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Rechtslage, die sich aus dem Kommunalabgabengesetz selbst (KAG a.F.) und dem auf seiner Grundlage wirksam erlassenen gemeindlichen Satzungsrecht ergibt.
2. Auf dieser Rechtsgrundlage hat der Senat keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Beitragsbescheids, die es gebieten würden, das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Beitragsbescheids gegenüber dem Aufschubinteresse des Antragstellers zurückstehen zu lassen. Bei der abgerechneten Straßenbaumaßnahme handelt es sich um die Erneuerung einer Ortsstraße im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F., für welche die Antragsgegnerin von den Eigentümern der bevorteilten Grundstücke Beiträge erheben durfte (und musste).
a) Die Annahme der Antragsgegnerin, die Pelkovenstraße zwischen H. Straße (im Osten) und F. Straße (im Westen) bilde die für die Beitragsabrechnung maßgebliche Einrichtung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 3 KAG a.F., begegnet keinen beachtlichen Zweifeln. Zwar sind die Argumente, die für die gegenteilige Bewertung eines über die kreuzende F. Straße hinweg führenden, einheitlichen Straßenzugs sprechen, nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Sie drängen sich aber auch nicht derartig auf, dass ein Erfolg des Rechtsmittels im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher erscheint als ein Misserfolg.
Bei einer beitragsfähigen Ausbaumaßnahme ist nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich auf die einzelne Ortsstraße als die maßgebliche öffentliche Einrichtung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG a.F. abzustellen. Wo eine solche Ortsstraße beginnt und wo sie endet, bestimmt sich grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln. Zu fragen ist dabei, inwieweit sich die zu beurteilende Einrichtung als augenfällig eigenständiges Element des örtlichen Straßennetzes darstellt. Deshalb hat sich der ausschlaggebende Gesamteindruck nicht an Straßennamen oder Grundstücksgrenzen, sondern ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Ausstattung mit Teileinrichtungen auszurichten (vgl. BayVGH, U.v. 28.1.2010 – 6 BV 08.3043 – BayVBl 2010, 470 Rn. 12; U.v. 1.6.2011 – 6 BV 10.2467 – BayVBl 2012, 206 Rn. 41; B.v. 4.7.2018 – 6 ZB 17.1580 – juris Rn. 5 m.w.N.). Zugrunde zu legen ist dabei der Zustand im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten, also nach Durchführung der Ausbaumaßnahme (BayVGH, B.v. 13.8.2014 – 6 ZB 12.1119 – juris Rn. 8). Nach dieser „natürlichen Betrachtungsweise“ beurteilt sich insbesondere auch, ob eine kreuzende Straße einen darüber hinaus weiterführenden Straßenzug in zwei (jeweils eigenständige) Einrichtungen trennt oder nicht (dazu etwa BayVGH, U.v. 1.6.2011 – 6 BV 10.2465 – juris Rn. 40 einerseits und B.v. 17.1.2017 – 6 ZB 16.234 – juris Rn. 4 f. andererseits).
Gemessen an diesem Maßstab dürfte der in etwa geradlinig von West nach Ost verlaufende Straßenzug Pelkovenstraße durch die Kreuzung mit der F. Straße beitragsrechtlich (eher) in zwei jeweils selbstständige Einrichtungen getrennt werden. Es handelt sich nach den bei den Akten befindlichen Unterlagen und Bildern um einen größeren beampelten Kreuzungsbereich, vor dem sich die beiden Äste der Pelkovenstraße jeweils mit Linksabbiegespuren aufweiten. Die trennende Wirkung der Kreuzung wird dadurch verstärkt, dass der westliche Ast zum einen – wenn möglichweise auch nur geringfügige – Unterschiede in den Teileinrichtungen aufweist und zum anderen in der Straßenführung gegenüber dem östlichen Ast mehr oder weniger deutlich versetzt verläuft. Für eine augenfällige Zäsur der kreuzenden F. Straße spricht ferner, dass sowohl der östliche als auch der westliche Ast der Pelkovenstraße mit etwa 615 m und 725 m eine durchaus erhebliche Länge aufweisen; denn mit zunehmender Straßenlänge hat der natürliche Betrachter eher den Eindruck, dass die Zusammengehörigkeit durch beampelte Kreuzungsbereiche unterbrochen wird, als bei kürzeren Straßen (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 9.4.2015 – 9 LC 320/13 – juris Rn. 26).
Verbleibende Unsicherheiten bei der Beurteilung dieser Frage können (und müssen) im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend aufgelöst werden. Das bleibt dem Hauptsacheverfahren vorbehalten und erfordert unter Umständen die Einnahme eines gerichtlichen Augenscheins (vgl. BayVGH, B.v. 21.9.2009 – 6 CS 09.1754 – juris Rn. 13 m.w.N.).
b) Die weiteren vom Antragsteller gegen die Beitragserhebung vorgebrachten Einwände, die das Verwaltungsgericht folgerichtig nicht in den Blick genommen hat, bleiben ohne Erfolg.
(1) Die Entscheidung der Antragsgegnerin, ihre – rechtmäßige und gültige – Straßenausbaubeitragssatzung (ABS) mit Wirkung ab 1. Januar 2015 aufzuheben, führt nicht zu einem Anspruch auf Aufhebung des streitgegenständlichen Beitragsbescheids vom 25. Juni 2014. Ein solcher Anspruch ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht aus Art. 51 Abs. 2 BayVwVfG. Es fehlt bereits an der hierfür erforderlichen Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes. Abgesehen davon hat sich die dem Beitragsbescheid zugrunde liegende Rechtslage nicht nachträglich zugunsten des Antragstellers geändert. Wie der Antragsteller selbst vorträgt, wurde die Straßenausbaubeitragssatzung von der Antragsgegnerin erst mit Wirkung ab 1. Januar 2015 aufgehoben. Eine unter Geltung einer wirksamen Satzung entstandene sachliche Beitragspflicht wird von der Aufhebung dieser Satzung für die Zukunft nicht berührt; solche Veränderungen der künftigen Rechtslage haben auf die einmal entstandenen Beitragspflichten keinen Einfluss. Eine mit Wirkung für die Zukunft aufgehobene Satzung bleibt vielmehr Rechtsgrundlage für die Festsetzung der unter ihrer Geltung entstandenen Beiträge.
(2) Ebenfalls nicht überzeugen kann der Einwand, der schlechte, die Erneuerungsbedürftigkeit begründende Zustand der Pelkovenstraße sei ausschließlich dadurch herbeigeführt worden, dass die Antragsgegnerin fortlaufende und gebotene Unterhalts- und Instandhaltungsmaßnahmen über Jahre hinweg unterlassen habe. Er steht der Annahme einer beitragsfähigen Erneuerung im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F. nicht entgegen (zu den Voraussetzungen etwa BayVGH, U.v. 14.7.2010 – 6 B 08.2254 – juris Rn. 28 f.).
Nach den unbestrittenen Angaben der Antragsgegnerin war die Pelkovenstraße zwischen F. Straße und H. Straße in der Zeit von 1971 bis 1972 erstmals ordnungsgemäß hergestellt worden. Die Nutzungsdauer von etwa 20 bis 25 Jahren war demnach zum Zeitpunkt der nunmehr abgerechneten Ausbaumaßnahme weit überschritten. Wie sich aus den bei den Akten befindlichen Fotos ergibt – und was vom Antragsteller auch nicht infrage gestellt wird – war die Pelkovenstraße zudem tatsächlich erneuerungsbedürftig. Selbst wenn der schlechte Zustand der Straße auch dem Umstand geschuldet sein sollte, dass die Antragsgegnerin den laufenden Straßenunterhalt nicht durchgeführt hat, so wäre dies nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit belanglos. Entscheidet sich eine Gemeinde nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit und im Hinblick auf den schlechten Zustand für eine Erneuerung, wäre es, was den Umfang des beitragsfähigen Aufwands betrifft, auch nicht erforderlich, den entstandenen Aufwand um einen Reparaturabschlag zu kürzen. Denn eine unterlassene ordnungsgemäße Unterhaltung und Instandsetzung hat bei zweifellos erfolgtem Ablauf der Nutzungszeit und tatsächlich vorliegender Abnutzung keine eigenständige Bedeutung (vgl. BayVGH, B. v. 3.11.2016 – 6 ZB 15.2805 – juris Rn. 13; OVG NW B.v. 22.3.1999 – 15 A 1047/99 – juris Rn. 6 bis 9).
(3) Der besondere Vorteil, der die Auferlegung eines Straßenausbaubeitrags rechtfertigt, liegt in der qualifizierten Möglichkeit, die erneuerte Ortsstraße in Anspruch zu nehmen. Ein solcher Sondervorteil kommt ohne Zweifel auch dem Grundstück des Antragstellers zu, weil es unmittelbar an der Straße anliegt und bebaut ist (vgl. u.a. BayVGH, B. v. 27.9.2018 – 6 BV 17.1320 – juris Rn. 32; B. v. 18.7.2017 – 6 ZB 16.681 – juris Rn. 14). Ob der Antragsteller den Straßenausbau subjektiv als vorteilhaft empfindet, ist beitragsrechtlich ohne Belang.
(4) Die Einstufung der abgerechneten Pelkovenstraße als Haupterschließungsstraße gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 2 ABS ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist bei der Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung ausgehend von den Definitionen der Satzung auf die Zweckbestimmung abzustellen, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, der Lage und Führung der Straße im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Lediglich „daneben“, gewissermaßen als Bestätigungsmerkmal, können auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse von Bedeutung sein (vgl. BayVGH, U.v. 31.7.2018 – 6 B 18.481 – Rn. 19 m.w.N.). Gemessen hieran erscheint die Einstufung durch die Antragsgegnerin jedenfalls als plausibel. Der vom Antragsteller hervorgehobene Umstand, dass es sich nach dem Beschluss des Bauausschusses vom 12. Dezember 2008 (Projektgenehmigung) um eine Hauptverkehrsstraße gehandelt habe, steht dem nicht entgegen, zumal die Zuordnung nach Abschluss der Baumaßnahme nochmals überprüft werden sollte. Ob die Pelkovenstraße tatsächlich als Haupterschließungsstraße anzusehen ist, lässt sich abschließend allerdings ebenfalls erst im Hauptsacheverfahren beantworten.
(5) Dem Einwand des Antragstellers, das Buchgrundstück FlNrn. 990/2 und 989 würde nicht nur durch die Pelkovenstraße, sondern auch durch die B. Straße erschlossen, ist die Antragsgegnerin mit dem nicht bestrittenen Argument entgegengetreten, dass die B. Straße ca. 20 m vor dem genannten Grundstück ende, sodass sich aus diesem Gesichtspunkt ebenfalls keine Bedenken gegen die Rechtsmäßigkeit des Bescheids in der festgesetzten Höhe ergeben.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG, wobei der Senat im Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO in ständiger Rechtsprechung ein Viertel des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts ansetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).