Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 8 K 19.1494

Leitsatz

1. Eine ein Rehabilitationsinteresse begründende Stigmatisierung durch eine behördliche Maßnahme muss Außenwirkung erlangt haben und noch andauern, was namentlich bei Grundrechtsverletzungen, die auf polizeiliche Maßnahmen zurückgehen, der Fall sein kann. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Eingriffsvoraussetzungen der polizeirechtlichen Generalklausel liegt grundsätzlich bei der anordnenden Behörde, wobei als Grundlage der Gefahrenprognose  konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich sind; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichten hierzu nicht aus. (Rn. 36 – 37) (redaktioneller Leitsatz)
3. Bei einem Ermessensausfall können Ermessenserwägungen nicht im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben werden (Anschluss an VGH München BeckRS 2009, 40729). (Rn. 45) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Es wird festgestellt, dass die am 24. August 2019 gegen 19:30 Uhr im Bereich des Grundstücks des Klägers durch die Polizei mündlich ausgesprochene Verbotsverfügung rechtswidrig ist.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

I.
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Feststellung, dass die polizeiliche Verbotsverfügung rechtswidrig war (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).
1. Die Klage ist zulässig.
a) Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft, weil es sich bei den vom Kläger beanstandeten Maßnahmen der Polizei um einen Verwaltungsakt handelt (Art. 35 BayVwVfG). Da sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat, war § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzuwenden.
b) Der Kläger kann auch ein Feststellungsinteresse geltend machen. Für eine wie hier auf die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit bereits vollzogener und damit erledigter (s. auch Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG) polizeilicher Maßnahmen gerichtete Klage ist ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung erforderlich. Ein solches liegt jedenfalls bei Bestehen einer Wiederholungsgefahr oder einer fortwirkenden Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff vor. Darüber hinaus kommt ein trotz Erledigung fortbestehendes Rechtsschutzinteresse in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe in Betracht (vgl. BVerfG, B.v. 13.12.2005 – 2 BvR 447/05 – juris Rn. 55; BVerfG, B.v. 5.12.2001 – 2 BvR 527/99 u.a. – juris Rn. 36; BVerfG, B.v. 3.2.1999 – 2 BvR 804/97 – juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 27.1.2012 – 10 B 08.2849 – juris Rn. 33; VGH BW, U.v. 22.7.2004 – 1 S 410/03 – juris Rn. 20). Bei schweren Grundrechtseingriffen hat das Bundesverfassungsgericht ein durch Art. 19 Abs. 4 GG geschütztes Rechtsschutzinteresse u. a. in Fällen angenommen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in der der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung eröffneten Instanz nicht erlangen kann (vgl. BVerfG, B.v. 5.12.2001 a. a. O.; BayVGH, U.v. 20.3.2015 – 10 B 12.2280 – juris Rn. 27).
In Anwendung dieser Grundsätze hat der Kläger ein Feststellungsinteresse. Es steht die Möglichkeit schwerwiegender Grundrechtseingriffe im Raum, etwa hinsichtlich der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Ob tatsächlich insoweit eine Verletzung der genannten Grundrechte vorliegt, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Während der polizeilichen Maßnahme am Samstag, dem 24. August 2019 gegen 19:30 Uhr konnte der Kläger keinen gerichtlichen Rechtsschutz erreichen. Sofern die Maßnahme der Beklagten rechtswidrig gewesen ist, ist der Kläger durch diese in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG möglicherweise verletzt worden.
Der Kläger kann auch ein Rehabilitationsinteresse geltend machen. Mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG besteht ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen (BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 – BVerwGE 146, 303 = juris Rn. 24 f.). Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (ebd.). Dies kann namentlich bei Grundrechtsverletzungen, die auf polizeiliche Maßnahmen zurückgehen, der Fall sein (Schübel-Pfister in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 113 Rn. 119). Dies ist vorliegend gegeben. Bis zum Tätigwerden der Polizei sind keine Straftaten, keine Drohungen oder erkennbare Gefahren für Personen oder Sachen vorgetragen. Durch die Auflösung der Veranstaltung und die Art des Einschreitens wird aber der Eindruck erweckt, als habe der Veranstalter sich in einer Weise rechtswidrig verhalten, dass das sofortige Einschreiten erforderlich wurde. Dieser Makel kann durch eine Feststellung der Rechtswidrigkeit beseitigt werden.
2. Die Klage ist auch begründet. Die von der Polizei getroffene Maßnahme in Gestalt einer Verbotsverfügung war rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Es fehlt bereits an einer nachvollziehbaren, eigenen Gefahrenprognose des Beklagten. Bei der Veranstaltung des Klägers kann es sich zwar um eine nicht angezeigte öffentliche Vergnügung handeln, für die keine Erlaubnis vorlag und die daher den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit gem. Art. 19 Abs. 7 Nr. 1 LStVG erfüllen würde. Eine solche Ordnungswidrigkeit könnte auch dem Grunde nach eine Gefahr begründen, die ein polizeiliches Einschreiten rechtfertigen kann. Vorliegend hat der Beklagte jedoch jedenfalls deshalb rechtswidrig gehandelt, weil er sein Ermessen nicht ausgeübt hat.
a) Bei der (Ersatz-)Veranstaltung vom 24. August 2019 handelt es sich nicht um eine Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes. Die Polizei war bei der Auflösung der Veranstaltung daher nicht auf die Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes beschränkt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, B.v. 12.7.2001 – 1 BvQ 28/01, 1 BvQ 30/01 – juris Rn. 19 ff.) handelt es sich bei Versammlungen im Sinne des Versammlungsgesetzes um Veranstaltungen, die durch eine gemeinschaftliche, auf Kommunikation angelegte Entfaltung mehrerer Personen gekennzeichnet sind, und zwar zum Zwecke gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung. Versammlungen fallen auch dann unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit, wenn sie mit Musik und Tanz verbunden sind; in diesem Fall ist die Beurteilung, ob eine Versammlung vorliegt, nach dem Schwergewicht der Veranstaltung vorzunehmen (BVerfG a.a.O.). Vorliegend ist nicht von einer Versammlung auszugehen, vielmehr steht der reine Unterhaltungszweck bzw. die Zusammenkunft als solche im Vordergrund. Der Kläger spricht von einer privaten Feierlichkeit, der Beklagte geht von einer Konzertersatzveranstaltung aus. In beiden Fällen ist nicht ersichtlich, dass das Schwergewicht der Veranstaltung auf dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung liegt. Die spezielleren Eingriffsnormen der Versammlungsgesetzte sind daher nicht einschlägig.
b) Das Vorliegen einer nachvollziehbaren Gefahrprognose zur Begründung einer polizeilich relevanten Gefahr ist bereits fraglich. Die Auflösung der Veranstaltung wird seitens des Beklagten gestützt auf Art. 11 Abs. 2 Nr. 1 PAG. Danach kann die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um Ordnungswidrigkeiten zu verhüten oder zu unterbinden.
Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Eingriffsvoraussetzungen liegt dabei grundsätzlich bei der anordnenden Behörde (BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 29 unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung, z.B. BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 17).
Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich, bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichten hierzu nicht aus (BayVGH, B.v. 24.2.2015 – 10 CS 15.431 – juris Rn. 18 unter Bezugnahme auf BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 17 u.a.).
(a) Zwar kommt grundsätzlich eine zu unterbindende Ordnungswidrigkeit nach § 19 Abs. 7 Nr. 1 LStVG in Betracht. Danach kann mit Geldbuße belegt werden, wer vorsätzlich oder fahrlässig eine öffentliche Vergnügung ohne die erforderliche Anzeige oder Erlaubnis veranstaltet. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LStVG hat, wer eine öffentliche Vergnügung veranstalten will, dies der Gemeinde unter Angabe der Art, des Orts und der Zeit der Veranstaltung und der Zahl der zuzulassenden Teilnehmer spätestens eine Woche vorher schriftlich anzuzeigen. Eine solche Anzeige liegt unstreitig nicht vor. Die Anwendbarkeit von Art. 19 Abs. 1 LStVG ist auch nicht nach Art. 19 Abs. 2 LStVG ausgeschlossen. Sonderregelungen nach Art. 19 Abs. 6 LStVG sind ebenfalls nicht ersichtlich. Ein Vorrang der Vorschriften des Versammlungsrechts bestand vorliegend nicht (vgl. oben a)).
(b) Jedoch finden sich in der polizeilichen Behördenakte keinerlei Hinweise darauf, auf welche konkreten Anhaltspunkte der Beklagte das Vorliegen einer öffentlichen Vergnügung stützt. In den vorgelegten Behördenakten ist keine Aktennotiz zur Untersagungsverfügung als solche enthalten. Es findet sich lediglich eine Sachverhaltsdarstellung im Rahmen einer Ordnungswidrigkeitenanzeige bzgl. der Nichtanzeige öffentlicher Veranstaltungen (Bl. 10 der Behördenakte). Dem Sachbearbeiter sei bekannt, dass die o.g. Verwaltungsgemeinschaft für ihren Bereich ein Konzert per Allgemeinverfügung untersagt habe und diese Veranstaltung letztlich durch Polizeikräfte beendet werden musste. Weitere Details lägen dem Sachbearbeiter – der zugleich der vor Ort unmittelbar handelnde Polizeibeamte war – nicht vor. Es sei bei dem Kläger eine nicht angezeigte, öffentliche Veranstaltung festgestellt worden. Eine Genehmigung habe nicht vorgezeigt werden können.
(c) Aus dieser Sachverhaltsdarstellung geht jedoch nicht hervor, weshalb der Beklagte konkret von einer öffentlichen Veranstaltung ausgeht, zumal der Kläger nicht der Veranstalter des untersagten Konzerts in der o.g. Verwaltungsgemeinschaft war, die Örtlichkeit auch nicht im räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung lag und daher auch räumlich gänzlich andere Rahmenbedingungen vorlagen. Die Anwesenheit von 30 Personen, die Pavillons aufbauen und grillen, genügt dafür jedenfalls als solches noch nicht. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass die Veranstaltung beim Kläger u.U. sehr wohl als Ersatzveranstaltung für das untersagte Konzert in der o.g. Verwaltungsgemeinschaft gedacht war und die Voraussetzungen einer öffentlichen Vergnügung womöglich tatsächlich vorlagen. Jedenfalls aber hätte der Beklagte eine eigene Gefahrprognose vornehmen und diese dokumentieren müssen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Eingriffsvoraussetzungen liegt nämlich grundsätzlich bei der anordnenden Behörde (vgl. BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 29).
c) Doch selbst wenn man – wofür einige Anhaltspunkte sprechen – vom Vorliegen einer öffentlichen Vergnügung ausgeht und damit eine Ordnungswidrigkeit nach § 19 Abs. 7 Nr. 1 LStVG im Raum steht, hat der Beklagte jedenfalls ermessensfehlerhaft gehandelt.
Die gerichtliche Kontrolle einer Ermessensausübung ist zwar nur eingeschränkt möglich. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dem Gericht ist es versagt, die behördlichen Ermessenserwägungen durch eigene zu ersetzen; es darf die Entscheidung nur auf Ermessensfehler (Ermessensausfall, Ermessensdefizit, Ermessensfehlgebrauch) hin überprüfen. Des Weiteren kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägung hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO), wenn die Behörde jedenfalls ihren Ermessensspielraum erkannt hat.
Die Anordnung ist vorliegend jedenfalls deshalb rechtsfehlerhaft, weil die vorgeschriebene Ermessensausübung des Beklagten gänzlich unterblieben ist, was auch im Rahmen des § 114 Satz 2 VwGO zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme führt. Es liegt ein Ermessensausfall vor.
Die Polizei hat nämlich im Einzelfall den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 4 PAG zu beachten und ihr Ermessen pflichtgemäß nach Art. 5 Abs. 1 PAG auszuüben. Aus diesen bindenden gesetzlichen Vorgaben folgt auch, dass keine sachfremden Erwägungen der Entscheidung im Einzelfall zugrunde gelegt werden dürfen. „Rein politische Gründe“ sind nicht geeignet, ein polizeiliches Einschreiten zu rechtfertigen. Die Beachtung der polizeilichen Handlungsgrundsätze kann vielmehr stets nur im Einzelfall überprüft und beurteilt werden (vgl. BayVGH, B.v. 10.1.2007 – 24 ZB 06.3155 – juris Rn. 22 f.).
Ausweislich der Behördenakte sei eine nicht angezeigte, öffentliche Veranstaltung festgestellt worden. Nach Androhung der Räumung durch den Sachbearbeiter und Fristsetzung von einer Stunde sei das Gelände von den Anwesenden widerspruchsarm verlassen worden. Hinweise darauf, dass der Beklagte selbst ein (Entschließungs- oder Auswahl-) Ermessen ausgeübt hat, finden sich nicht, sondern lediglich ein Hinweis auf die Allgemeinverfügung der o.g. Verwaltungsgemeinschaft. Die Ausübung eines eigenen Ermessens wäre jedoch zwingend erforderlich gewesen, zumal der Kläger nicht der Veranstalter des untersagten Konzerts in der o.g. Verwaltungsgemeinschaft war, die Örtlichkeit auch nicht im räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung lag und daher auch räumlich gänzlich andere Rahmenbedingungen vorlagen. Eine auf die aktuelle Veranstaltung bezogene eigene Gefahrenprognose des Beklagten ist nicht in den Akten dokumentiert (vgl. dazu bereits oben). Es finden sich auch keinerlei Hinweise in den Akten, weshalb der Beklagte zu dem Schluss gekommen ist, dass eine sofortige Untersagung der Feier des Klägers eine verhältnismäßige Maßnahme gewesen sein könnte. Dies wird den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine rechtsfehlerfreie Ermessensausübung nicht gerecht. Auch die Ausführungen im gerichtlichen Verfahren sind aufgrund dieses Ermessensausfalls nicht geeignet, diesen Fehler zu beseitigen (BayVGH, B.v. 3.2.2006 – 24 CS 06.314 – juris Rn. 20).
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.