Aktenzeichen M 12 K 18.4576
Leitsatz
Der Umstand, dass ein Asylbewerber bereits zuvor gearbeitet hat, schafft keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass ihm auch stets weiterhin eine Beschäftigung bzw. Ausbildung erlaubt werden müsste. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung einer Berufsausbildung als … in der … F., … … in … (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch einen Anspruch auf Neuverbescheidung seines Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid des Beklagten vom 9. August 2018 ist vielmehr rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
1. Aus Art. 15 der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (RL 2013/33/EU), ergibt sich kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Ausbildungserlaubnis, wenn die zuständige Behörde nicht nach neun Monaten über seinen Antrag auf Gewährung von internationalem Schutz entschieden hat. Schon der Wortlaut der Richtlinienbestimmung trägt dies nicht. Nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU haben lediglich die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller spätestens neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz Zugang zum Arbeitsmarkt erhält. Ein unmittelbar den einzelnen Antragsteller begünstigender Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt neun Monate nach Antragstellung lässt sich aus dieser Formulierung nicht herleiten. Vielmehr sieht Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt regeln dürfen und räumt ihnen damit einen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des durch die Richtlinienbestimmung vorgegebenen Ziels ein. Die Rechtssetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten ist ausschließlich durch das – wenig konkrete – Erfordernis der Effektivität des Arbeitsmarktzugangs beschränkt. Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU verbietet weder die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer noch migrationspolitischer Gesichtspunkte (BayVGH, B.v. 21.4.2017 – 10 ZB 16.2281 – juris Rn. 12 f.).
Art. 15 RL 2013/33/EU wurde durch § 61 Abs. 2 AsylG in deutsches Recht umgesetzt. Mit dem Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer vom 31. Oktober 2014 (BGBl I 2014, S. 1649) wurde die Sperrfrist vor Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet auf drei Monate verkürzt. Mit dieser gegenüber Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU sogar deutlich kürzeren Frist wurde die Aufnahmerichtlinie insoweit sogar überobligatorisch umgesetzt (vgl. Hailbronner, Ausländerrecht, Stand Mai 2015, § 61 AsylG Rn. 3). Dass § 61 Abs. 2 AsylG grundsätzlich die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit und eine Ermessensentscheidung der Behörde vorsieht, hält sich im Rahmen des von der Richtlinie den Mitgliedstaaten eingeräumten Umsetzungsspielraums. Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU regelt explizit, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres einzelstaatlichen Rechts beschließen, unter welchen Voraussetzungen dem Antragsteller Zugang zum Arbeitsmarkt zu gewähren ist, und erlaubt ausdrücklich, den Angehörigen der Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und rechtmäßig aufhältigen Drittstaatsangehörigen Vorrang einzuräumen. Zum anderen schafft gerade eine Ermessensentscheidung die Möglichkeit, im Einzelfall vorrangige unionsrechtliche Vorgaben und Rechte bei der Auslegung und Anwendung zu beachten und damit dem Effizienzgebot (effet utile) des Unionsrechts praktisch Gewicht zu verleihen.
Darüber hinaus ist Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU auf den Fall eines Antrags auf (Neu-)Erteilung einer Ausbildungserlaubnis nach einer ablehnenden Entscheidung des Bundesamts nicht (mehr) anwendbar. Nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU haben die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass Antragsteller spätestens neun Monate nach der Stellung des Antrags auf internationalen Schutz Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. Dies setzt allerdings voraus, dass die zuständige Behörde noch keine erstinstanzliche Entscheidung erlassen hat und diese Verzögerung nicht dem Antragsteller zur Last gelegt werden kann. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass nach der Entscheidung der zuständigen Behörde, hier des Bundesamts, unter europarechtlichen Gesichtspunkten kein Zugang zum Arbeitsmarkt mehr gewährt werden muss. Vielmehr beschränken sich die Rechte des Antragstellers in diesem Fall auf eine bloße Besitzstandswahrung, sofern das Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Bundesamts aufschiebende Wirkung hat (vgl. Art. 15 Abs. 3 RL 2013/33/EU).
2. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausbildungserlaubnis als … in der … F., … … in … ist § 61 Abs. 2 AsylG.
Nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG kann einem Asylbewerber, der sich seit drei Monaten gestattet im Bundesgebiet aufhält, die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden, wenn die Bundesagentur für Arbeit zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung bestimmt ist, dass die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist.
Die Erteilung einer Ausbildungserlaubnis gemäß § 61 Abs. 2 AsylG ist keine gebundene Entscheidung, sondern liegt im Ermessen der Behörde. Ein Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausbildungserlaubnis käme folglich nur im Falle einer Ermessensreduzierung auf null in Betracht. Das wäre der Fall, wenn alle denkbaren Alternativen nur unter pflichtwidriger Vernachlässigung eines eindeutig vorrangigen Sachgesichtspunkts gewählt werden könnten. Eine Ermessensreduzierung auf null darf nur in engen Ausnahmefällen angenommen werden, um einen Übergriff der Gerichte auf den Bereich der Verwaltung zu vermeiden. Die praktische Alternativlosigkeit muss daher offensichtlich sein (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 114 Rn. 32). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Dass im Fall des Klägers ausschließlich die Erteilung einer Ausbildungserlaubnis ermessensfehlerfrei wäre, ist insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Asylantrag des Klägers vom Bundesamt bereits negativ beschieden wurde und die Identität des Klägers ungeklärt ist (s.u.), nicht ersichtlich. Vielmehr sprechen diese Gesichtspunkte erheblich gegen die Erteilung einer Ausbildungserlaubnis.
Eine Ermessensreduzierung auf null ergibt sich schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes. Zwar wurden dem Kläger in der Vergangenheit bereits eine Beschäftigung als …helfer bei der Firma B. GmbH in … für den Zeitraum vom 30. Mai bis 30. September 2016 (Bl. 43 d. BA) und eine Beschäftigung als Aushilfe bei der Firma *. & *. GbR in … für den Zeitraum vom 27. Juli 2016 bis 27. Januar 2017 genehmigt. Der Umstand, dass ein Betroffener bereits zuvor gearbeitet hat, schafft jedoch keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass ihm auch stets weiterhin eine Beschäftigung bzw. Ausbildung erlaubt werden müsste (vgl. zum Ermessen bei § 10 und 11 BeschVerfV a.F.: BayVGH, B.v. 10.3.2006 – 24 CE 05.2685 – juris Rn. 20), zumal wenn sich die Verhältnisse wandeln. Bei der bisher erteilten Beschäftigungserlaubnis handelte es sich um einen zeitlich befristeten Verwaltungsakt. Zudem ist mit der ablehnenden Entscheidung des Bundesamts eine wesentliche Änderung des entscheidungserheblichen Sachverhalts eingetreten, indem die zuständige Fachbehörde gegenwärtig die Bleiberechtsaussichten des Klägers aufgrund konkret-individueller Einzelfallprüfung negativ bewertet hat. Ein Vertrauen des Klägers darauf, auch unter derart veränderten Umständen eine Ausbildungserlaubnis erteilt zu bekommen, ist nicht schutzwürdig
3. Der hilfsweise gestellte Antrag auf Neuverbescheidung (vgl. Schmidt in Eyermann, a.a.O., § 113 Rn. 43) ist zulässig, aber unbegründet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht bei Ermessensentscheidungen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts findet nicht statt.
Gemessen an diesem Maßstab hat der Beklagte sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Ausländerbehörde hat sich bei der Ermessensausübung im Rahmen der Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr vom 1. September 2016 (Az: IA2-2081-1-8-19) und der ergänzenden Vollzugshinweise vom 19. Dezember 2016 und vom 27. Januar 2017 gehalten. Diese Schreiben sind als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift zu sehen, um das Ermessen der verschiedenen Ausländerbehörden im Sinne einer landeseinheitlichen, gleichmäßigen Anwendung zu steuern. Solche Weisungen sind zulässig, da das ausländerbehördliche Ermessen dem Grunde nach durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden darf (BVerwG, B.v. 27.12.1990 – 1 B 162/90).
Der Beklagte durfte bei seiner Ermessensentscheidung einwanderungspolitische Ziele berücksichtigen. Es ist keine sachfremde Erwägung, dass Ausländer ihren Aufenthalt im Inland durch die Aufnahme einer Ausbildung verfestigen, und dass dies bei Asylsuchenden verhindert werden soll, solange kein endgültiges Bleiberecht feststeht (vgl. Grünewald in Fritz/Vormeier, GK AsylG, § 61 Rn. 25). Dass dieser Gesichtspunkt unter Nr. 2.2.2 im IMS vom 1. September 2016 nicht explizit genannt ist, ist unerheblich, da die dort aufgezählten Umstände gerade nicht abschließend sind.
Die Heranziehung des Gesichtspunktes der niedrigen Bleibeperspektive des Klägers in der Ermessensabwägung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Ermessensentscheidung darf auf grundsätzliche migrationspolitische Erwägungen gestützt werden, die dem individuellen Interesse an einer Beschäftigung vorgehen, um Fluchtanreize zu vermeiden. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in diesem Zusammenhang dem negativen Ausgang des behördlichen Asylverfahrens maßgebliche Bedeutung zugemessen hat. Beim Bundesamt handelt es sich im Hinblick auf das Asylverfahren um die allein zuständige Fachbehörde mit besonderer Expertise und besonderen Erkenntnisquellen. Der Bescheid konkretisiert aufgrund konkret-individueller Einzelfallprüfung – gegenwärtig – die Bleiberechtsaussichten des Klägers. Die Formulierung in den Vollzugshinweisen vom 1. September 2016 „insbesondere, wenn die Ablehnung als offensichtlich unbegründet im Sinne des § 30 Asylgesetz erfolgte“ bedeutet nicht, dass eine Ablehnung als einfach unbegründet im Rahmen der Ermessensentscheidung des § 61 Abs. 2 AsylG nicht berücksichtigt werden kann. Dies ergibt sich weder aus Sinn und Zweck der Vorschrift des § 61 Abs. 2 AsylG noch aus den Vollzugshinweisen vom 1. September 2016, in denen es zu der Ausübung des behördlichen Ermessens heißt: „Dabei können insbesondere folgende (nicht abschließende) Umstände berücksichtigt werden“ (vgl. IMS v. 1.9.2016, S. 10, Ziffer 2.2.2). Das gegen den Bescheid des Bundesamts anhängige Klageverfahren ändert hieran nichts, da es sich bei der Bleibeprognose um die Voraussage einer wahrscheinlichen künftigen Entwicklung, nicht jedoch um eine schon erwiesene Gewissheit handelt.
Weiter durfte der Beklagte berücksichtigen, dass die Identität des Klägers nicht geklärt ist (vgl. Grünewald in Fritz/Vormeier, GK AsylG, § 61 Rn. 25, 33). Nach den Vollzugshinweisen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 1. September 2016 kann nach Ziffer 2.2.2 Buchstabe a) insbesondere dann von einer geklärten Identität ausgegangen werden, wenn ein gültiger Nationalpass oder ein anerkannter ausländischer Passersatz vorgelegt wird. Die von ihm vorgelegte Geburtsurkunde ist dafür nicht ausreichend. Der Kläger konnte bislang keinen gültigen Nationalpass oder einen anerkannten ausländischen Passersatz vorlegen. Ob dem Kläger die Vorsprache bei der guineischen Botschaft zumutbar ist und die Passbeantragung bei der guineischen Botschaft aufgrund der mangelnden Mitwirkung der Botschaft gescheitert ist und in Zukunft scheitern wird, kann dabei dahinstehen. Denn der Kläger ist zumindest verpflichtet, sich ggf. über Vertrauensanwälte oder Verwandte im Heimatland Identifikationspapiere zu beschaffen. Aktivitäten des Klägers in dieser Richtung sind nicht ersichtlich. Der Kläger wurde in diesem Zusammenhang auch mehrfach durch den Beklagten auf seine Mitwirkungspflichten hingewiesen.
Die Abwägung widerstreitender öffentlichen Interessen, wie vorliegend einwanderungspolitischer Zielsetzungen einerseits und fiskalischer, wirtschaftlicher und integrativer Interessen andererseits, obliegt dem Beklagten und ist durch die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften erfolgt. Im Übrigen kann sich der Kläger auf öffentliche Interessen nicht mit Erfolg berufen, da selbst eine Verletzung öffentlicher Interessen nicht zu einer Rechtsverletzung des Klägers führen würde.
Insbesondere hat der Beklagte durch die Ermessensergänzung gemäß § 114 Satz 2 VwGO im Rahmen der Klageerwiderung die persönlichen Interessen des Klägers bei seiner Ermessensentscheidung ausreichend gewürdigt. Die zu Gunsten des Klägers zu berücksichtigenden guten Kenntnisse der deutschen Sprache, das bisherige Mitwirken des Klägers im Asylverfahren und dass der Kläger bisher nicht straffällig geworden ist, fanden ausdrücklich Eingang in die behördliche Entscheidung. Soweit der Klägerbevollmächtigte vorgetragen hat, dass beim Kläger eine posttraumatische Belastungsstörung vorläge, deren Behandlung ein stabiles Umfeld bedürfe, die Therapie hauptsächlich derzeit darin bestehe, dem Kläger eine tragfähige Tagesstruktur zu bieten und eine solche Tagessstruktur eine Ausbildung darstellen könnte, und eine Stellungnahme des Diplom-Sozialpädagogen und Kinder- und Jungendlichenpsychotherapeuten … V. vom 17. September 2018 vorgelegt hat, ist darin kein Ermessensgesichtspunkt zu sehen, der vom Beklagten im Rahmen des Ermessens berücksichtigt und gewertet hätte werden müssen. Zum einen wurde die Stellungnahme von keinem Arzt verfasst, da es sich beim Verfasser des Schreibens um einen Diplom-Sozialpädagogen und Kinder- und Jungendlichenpsychotherapeuten und keinen approbierten Arzt handelt. Darüber hinaus heißt es in dem Bericht lediglich, dass man beim Kläger eine tragfähige Tagesstruktur erhalten und verbessern und eine subjektiv lebenswerte Zukunftsperspektive erarbeiten wolle. Vorliegend ist aber weder aus der Stellungnahme selbst noch aus sonstigen Gründen ersichtlich, dass eine solche Tagesstruktur und Lebensperspektive alleine durch eine Ausbildung vermittelt werden kann. Vielmehr gibt es für den Kläger auch andere Möglichkeiten, beispielsweise durch Praktika oder ehrenamtliche Tätigkeiten, welche erlaubnisfrei sind, ein derartiges Ziel zu erreichen.
Dass den öffentlichen Interessen an der Ablehnung der Ausbildungserlaubnis der Vorrang vor den persönlichen Interessen des Klägers an der Aufnahme einer Beschäftigung gegeben wurde, ist angesichts des Gewichts der o.g. Ermessensgesichtspunkte auch vor dem Hintergrund der Dauer des Asylverfahrens rechtlich nicht zu beanstanden, zumal der Kläger Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhält und somit durch die Ablehnung nicht in eine existenzbedrohende Notlage gerät. Die Versagung der Erlaubnis beruht auch nicht auf sachfremden, sondern auf aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken (Neundorf in: Kluth/Heusch, BeckOK, Ausländerrecht, 15. Aufl., August 2017, § 61 Rn. 17).
Es sind vorliegend auch keine Ermessensfehler im Hinblick auf eine unter Berücksichtigung von Art. 15 RL 2013/33/EU gebotene richtlinienkonforme Anwendung von Art. 61 Abs. 2 AsylG ersichtlich. Zum einen ist Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU – wie oben bereits dargelegt – im vorliegenden Fall nicht anwendbar, zum anderen ist im Hinblick auf den in Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU normierten Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers nicht ersichtlich, dass Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU Ermessensgrenzen aufstellt bzw. Ermessensgesichtspunkte nennt, die der Beklagte im Wege einer richtlinienkonformen Anwendung von Art. 61 Abs. 2 AsylG im Rahmen seines Ermessens zu berücksichtigen gehabt hätte (vgl. auch BayVGH, B.v. 21.4.2017 – 10 ZB 16.2281 – juris Rn. 16).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Gerichtskosten werden nicht erhoben (§ 83b AsylG).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
