Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  22 CS 16.256

Leitsatz

1. Nach Erledigung eines sofort vollziehbaren Verwaltungsakts kann im Verfahren nach § 80 Abs. 5 (ggf. i. V. m. § 80a Abs. 3) VwGO die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs grundsätzlich ebenso wenig beantragt werden wie die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts selbst. (amtlicher Leitsatz)

Tenor

I.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren und – insoweit unter Abänderung der Nummer III des Beschlusses des Verwaltungsgerichts – auch für das Verfahren im ersten Rechtszug auf jeweils 7.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Durch Bescheid vom 1. Juli 2015 erteilte die Antragsgegnerin dem Beigeladenen in Bezug auf Räume und eine Freischankfläche, die zu dem im Gemeinschaftseigentum der Antragstellerin – einer Wohnungseigentümergemeinschaft – stehenden Anwesen gehören, eine Gaststättenerlaubnis.
Am 30. November 2015 ging beim Verwaltungsgericht München ein von einem Herrn G… unterzeichnetes, gegen die Antragsgegnerin gerichtetes und mit „Klage“ überschriebenes Rechtsschutzgesuch ein. Im Rubrum dieses vom 28. November 2015 datierenden Schriftsatzes werden die Antragstellerin als Klägerin und Herr G…, der eine von der Verwalterin der Wohnungseigentumsanlage ausgestellte, ihn u. a. zur Prozessführung ermächtigende Vollmachtsurkunde vorlegte, als deren Bevollmächtigter bezeichnet. Dem Rubrum schließt sich folgender Fließtext an:
„In vorstehender Verwaltungsstreitsache stelle ich … für die Klägerin und als persönlich betroffenes Mitglied dieser WEG folgende Anträge: …“
Diese Anträge haben – neben einer Mehrzahl teils unbedingt, teils hilfsweise anhängig gemachter Klagebegehren – das Verlangen zum Gegenstand, die Vollziehung der Gaststättenerlaubnis des Beigeladenen gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO so lange auszusetzen, bis näher bezeichnete Voraussetzungen eingetreten seien.
Am 15. Dezember 2015 erklärte die Antragsgegnerin die dem Beigeladenen erteilte Gaststättenerlaubnis für sofort vollziehbar.
Durch Beschluss vom 14. Januar 2016, dessen Rubrum nur die Antragstellerin als Rechtsschutzsuchende nennt, lehnte das Verwaltungsgericht das als Antrag nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO ausgelegte Begehren als unzulässig ab, da die Antragstellerin nicht geltend machen könne, durch die Gaststättenerlaubnis vom 1. Juli 2015 im Sinn von § 42 Abs. 2 VwGO in eigenen Rechten verletzt zu sein.
Durch Bescheid vom 18. Januar 2016 widerrief die Antragsgegnerin die dem Beigeladenen am 1. Juli 2015 erteilte Gaststättenerlaubnis und ordnete unter Einräumung einer mit Ablauf des 3. Februar 2016 endenden Abwicklungsfrist die Betriebseinstellung an. Diese Regelungen wurden für sofort vollziehbar erklärt.
Zur Begründung der am 2. Februar 2016 gegen den Beschluss vom 14. Januar 2016
eingelegten Beschwerde macht die Antragstellerin u. a. geltend, das Verwaltungsgericht habe eine Entscheidung über den Antrag von Herrn G… versäumt. Dieser habe ausweislich der Klageschrift die Klage auch in eigenem Namen erhoben und ebenfalls in eigenem Namen einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bzw. auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Gaststättenerlaubnis gestellt.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zu verwerfen.
Sie sei unzulässig, da der Widerrufsbescheid vom 18. Januar 2016 in Bestandskraft erwachsen und der Gaststättenbetrieb nachweislich eingestellt worden sei. Eine neue Gaststättenerlaubnis sei bis zum 21. März 2016 nicht erteilt worden.
In Reaktion auf die Anfrage des Verwaltungsgerichtshofs, ob vor diesem Hintergrund eine verfahrensbeendende Erklärung abgegeben werde, beantragt die Antragstellerin nunmehr,
1. den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Januar 2016 aufzuheben;
2. festzustellen, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Gaststättenerlaubnis mit Bescheid vom 15. Dezember 2015 rechtswidrig war.
Es treffe zu, dass das Lokal des Beigeladenen derzeit geschlossen sei. Das für den Antrag 2 erforderliche Feststellungsinteresse ergebe sich daraus, dass die Gefahr der erneuten Zulassung einer Shisha- oder Nachtbar mit ähnlicher, vergnügungsstättenartiger Betriebsgestaltung im Rahmen der Erteilung einer Gaststättenerlaubnis durch die Antragsgegnerin an einen anderen Betreiber bestehe, obwohl die bau-, immissionsschutz- und zivilrechtlichen sowie die gebäudetechnischen Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt seien.
Der Beigeladene hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
1. Beteiligt am Beschwerdeverfahren ist auf der Antragstellerseite nur die Wohnungseigentümergemeinschaft. Denn in der von einem Rechtsanwalt stammenden Beschwerdeschrift vom 2. Februar 2016 ist allein davon die Rede, dieses Rechtsmittel werde „namens und im Auftrag der Antragstellerin“ eingelegt. Auch die nunmehrigen anwaltlichen Bevollmächtigten der Antragstellerin haben eingangs der Beschwerdebegründungsschrift vom 19. Februar 2016 darauf hingewiesen, dass sie nunmehr die Vertretung „der Beschwerdeführerin“ übernommen hätten. In dem sich anschließenden Satz der Beschwerdebegründung wird zudem klar zwischen der „Beschwerdeführerin“ und dem „betroffene[n] Miteigentümer H…-… G…“ unterschieden. Bestätigt wird der Befund, dass ausschließlich die Antragstellerin Rechtsmittelführerin ist, durch die Tatsache, dass allein sie in den Rubren der Beschwerde- und der Beschwerdebegründungsschrift als Verfahrensbeteiligte genannt wird. Eine auch im Namen von Herrn G… erfolgte Beschwerdeeinlegung aber wäre unabdingbar, um ihn als weiteren Rechtsmittelführer ansehen zu können. Sollte nämlich – was der Verwaltungsgerichtshof dahinstehen lässt – davon auszugehen sein, dass er im ersten Rechtszug ebenfalls als Antragsteller aufgetreten ist, so wären er und die Wohnungseigentümergemeinschaft in Bezug auf jene Instanz als einfache Streitgenossen anzusehen. Prozessuale Handlungen eines solchen Streitgenossen (z. B. die Einlegung eines Rechtsmittels) aber wirken nach § 61 ZPO i. V. m. § 64 VwGO nur zugunsten bzw. zulasten desjenigen, der sie vornimmt.
Wenn es eingangs des Abschnitts B des Schriftsatzes vom 19. Februar 2016 heißt, die Beschwerdeführerin und Herr G… würden sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts wenden, rechtfertigt es dieser Umstand nicht, auch Herrn G… als Rechtsmittelführer anzusehen. Eine solche Auslegung stünde nicht nur in Widerspruch zu dem eindeutigen Befund, der sich aus den im vorstehenden Absatz referierten Erklärungen ergibt. Sie wäre darüber hinaus auch nicht interessengerecht, da eine Beschwerde des Herrn G… notwendig erfolglos bleiben müsste und dies zur Folge hätte, dass ihm die Kosten jedenfalls des Beschwerdeverfahrens anteilig aufzuerlegen wären. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die vorerwähnte, eingangs des Abschnitts B des Schriftsatzes vom 19. Februar 2016 enthaltene Wendung nicht innerhalb der nach § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO für eine Beschwerdeeinlegung zur Verfügung stehenden zweiwöchigen Frist einem der gemäß § 147 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO hierfür empfangszuständigen Gerichte zuging. Diese Frist wurde mit der am 19. Januar 2016 an Herrn G… in seiner Eigenschaft als erstinstanzlicher Prozessbevollmächtigter bewirkten Zustellung des Beschlusses vom 14. Januar 2016 auch ihm persönlich gegenüber in Lauf gesetzt, da er aus dieser Entscheidung entnehmen konnte, dass das Verwaltungsgericht ihn nicht als weiteren Antragsteller behandelt hatte (vgl. zur Wirksamkeit einer Zustellung an eine Person, die vom Inhalt des zuzustellenden Schriftstücks in doppelter Eigenschaft betroffen wird, auch in Ansehung der anderen als derjenigen Funktion, im Hinblick auf die die Zustellung vorgenommen werden sollte, BGH, U. v. 10.3.1960 – II ZR 56/59 – BGHZ 32, 114/119 ff.). Unabhängig hiervon vermöchte Herr G… mit einer von ihm selbst eingelegten Beschwerde eine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung aus den gleichen, nachfolgend darzustellenden Gründen ebenso wenig zu erreichen wie die Wohnungseigentümergemeinschaft.
2. Maßgeblich für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über die Beschwerde der Antragstellerin ist das im Schriftsatz vom 6. April 2016 zum Ausdruck gebrachte Rechtsschutzziel. Da es sich bei dem insoweit vorgenommenen Übergang auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren um eine nicht an den Voraussetzungen des § 91 VwGO zu messende Antragsänderung, sondern um eine bloße „Antragsanpassung“ entsprechend § 264 ZPO handelt (Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2008, § 91 Rn. 31; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 91 Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 91 Rn. 9 m. w. N.), kann dahinstehen, inwieweit in einem Beschwerdeverfahren, dem ein erstinstanzliches Verfahren nach § 80 Abs. 5, § 80a oder § 123 VwGO vorausging, „echte“ Antragsänderungen zulässig sind.
Erfolglos müssen die im Schriftsatz vom 6. April 2016 gestellten Anträge deshalb bleiben, weil das dort formulierte Fortsetzungsfeststellungsbegehren unzulässig ist und dem Antrag 1 daneben keine selbstständige Bedeutung zukommt; er dient lediglich dazu, die Existenz zweier einander widersprechender gerichtlicher Entscheidungen für den Fall zu verhindern, dass dem Antrag 2 zu entsprechen wäre.
Die Unzulässigkeit des Fortsetzungsfeststellungsbegehrens folgt daraus, dass das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO – auch in Verbindung mit § 80a Abs. 3 VwGO – ausschließlich der Abwehr von Nachteilen dient, die sich aus der sofortigen Vollziehbarkeit von Verwaltungsakten bzw. dem Bestehen der aufschiebenden Wirkung (vgl. § 80a Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwGO) ergeben, während es in dieser Verfahrensart nicht möglich ist, Rechtsfragen bzw. Rechtsverhältnisse einer rechtskräftigen Klärung zuzuführen (vgl. BVerwG, B. v. 27.1.1995 – 7 VR 16.94 – DVBl 1995, 520). Hieran ändert sich nichts, wenn nicht die Klärung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, sondern – wie vorliegend der Fall – ein gerichtlicher Ausspruch über die Rechtswidrigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung dieses Verwaltungsakts erstrebt wird (so ausdrücklich NdsOVG, B. v. 6.6.1990 – 7 M 42/90 – OVGE 41, 510; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 80 Rn. 131; Külpmann in Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, Rn. 933).
Es kann dahinstehen, ob der Auffassung von Schmidt (in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 80 Rn. 113) zu folgen ist, Anträge, die auf die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der behördlichen Vollziehbarkeitsanordnung abzielen, seien in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO dann zulässig, wenn mit dem erneuten Erlass gleicher oder ähnlicher, für sofort vollziehbar erklärter Verwaltungsakte zu rechnen ist, die sich bereits nach so kurzer Zeit wieder erledigen, dass ein Betroffener vor dem Eintritt dieser Situation keine Klärung der Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns zu erreichen vermag. Denn die Antragstellerin hat weder in nachvollziehbarer Weise aufgezeigt, dass eine solche Entwicklung konkret zu erwarten steht, noch liegen unabhängig hiervon Anhaltspunkte dafür vor. Sollte in den zuletzt vom Beigeladenen genutzten Räumen wieder eine Gaststätte betrieben werden, so kann nicht ohne weiteres unterstellt werden, dass sie mit den gleichen Umwelteinwirkungen einhergehen würde wie das Lokal, auf das sich der Bescheid vom 1. Juli 2015 bezog; bei den Ausführungen in Abschnitt II des Schriftsatzes vom 6. April 2016 handelt es sich um eine bloße, durch keine Tatsachen untermauerte Spekulation. Vor allem aber entfalten selbst vorläufige Gaststättenerlaubnisse in aller Regel nicht nur während so kurzer Zeitspannen praktische Relevanz, dass es einem hiervon nachteilig Betroffenen nicht gelingen kann, gegen ihre sofortige Vollziehbarkeit Rechtsschutz zumindest im Verfahren nach § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 VwGO zu erlangen. Denn § 11 Abs. 1 Satz 2 GastG lässt eine vorläufige Erlaubnis für die Dauer von bis zu drei Monaten mit der Möglichkeit der Verlängerung dieser Frist aus wichtigem Grund zu. Nach den Erfahrungen des Senats wird in der Praxis nicht nur die Dreimonatsfrist häufig ausgeschöpft; auch Verlängerungen derartiger Verwaltungsakte sind in der Lebenswirklichkeit nicht selten anzutreffen. Gaststätten, für die eine (endgültige) Erlaubnis im Sinn von § 2 GastG erteilt wurde, stellen ihren Betrieb ohnehin typischerweise nicht bereits nach so kurzer Zeit wieder ein, dass Drittbetroffene deshalb keinen effektiven Rechtsschutz in Bezug auf eine etwaige Sofortvollzugsanordnung zu erlangen vermögen, weil noch vor einer gerichtlichen Entscheidung über einen Antrag nach § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 VwGO eine Erledigungssituation eintritt.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht im Sinn von § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, dass der Beigeladene etwaige ihm im Beschwerdeverfahren erwachsene außergerichtliche Kosten selbst trägt, da er auch in diesem Rechtszug keinen Antrag gestellt hat.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. In seinen Beschlüssen vom 21. August 1996 (22 C 96.1937 – BA S. 2), vom 24. Juli 1997 (22 C 97.1994 – BA S. 2), vom 14. Oktober 1998 (22 ZS 98.2580 – juris Rn. 4) und vom 1. April 2010 (22 CS 09.2728 – juris Rn. 25) hat der Verwaltungsgerichtshof zum Ausdruck gebracht, dass sich die Streitwertbemessung bei gegen eine Gaststättenerlaubnis gerichteten Rechtsschutzgesuchen von Nachbarn, die ihre Ursache in den umweltbezogenen Auswirkungen dieses Betriebs finden, an den Ansätzen zu orientieren hat, die für sonstige Klagen drittbetroffener Privater im Umweltrecht gelten. Dies bedeutet, dass in derartigen Hauptsacheverfahren der Streitwert grundsätzlich auf 15.000 € und in diesbezüglichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes regelmäßig auf 7.500 € festzusetzen ist. Anhaltspunkte, die eine hiervon abweichende Bewertung der Bedeutung der Sache für die Antragstellerin rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Sie ergeben sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass mit dem Antrag 2 eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der am 30. November 2015 erhobenen Klage lediglich bis zur Schaffung bestimmter technischer und rechtlicher Voraussetzungen erstrebt wurde. Denn die insofern aufgestellten Forderungen sind nicht von solcher Art, dass sie sich voraussichtlich alle innerhalb einer Zeitspanne hätten erfüllen lassen, die signifikant kürzer gewesen wäre als der Zeitraum, während dessen die erstrebte aufschiebende Wirkung, wäre ihre Wiederherstellung veranlasst gewesen, gegolten hätte. Die Befugnis des Verwaltungsgerichtshofs, die Streitwertfestsetzung der Vorinstanz von Amts wegen zu ändern, folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GKG.