Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  21 CE 18.1100

Leitsatz

1. Ein besonderer Einzelfall iSd § 10 Abs. 3 S. 1 BÄO als Voraussetzung für eine Verlängerung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt sich aus vorhandenen Gutachten schon deshalb nicht, weil ein etwaiges Vertrauen in die Richtigkeit eines für den Antragsteller günstigen Gutachten nicht schutzwürdig wäre, da die Approbationsbehörde nach dem Untersuchungsgrundsatz verpflichtet ist, den für die begehrte Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
2. Soweit die Approbationsbehörde einen Dritten – etwa einen Sachverständigen – einsetzt, darf sie das von diesem ermittelte Ergebnis nicht „blindlings“ übernehmen, sondern muss es sich zu eigen machen, was zumindest eine Plausibilitätsprüfung voraussetzt. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
3. Bei den Fächern psychosomatische Medizin und Psychotherapie, „Medizin des Alterns und des alten Menschen“ (Geriatrie), „Palliativmedizin“ und „Schmerzmedizin“ handelt es sich um wesentliche Studieninhalte des Medizinstudiums. (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 27 E 18.1578 2018-05-14 Bes VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III. In Abänderung der Nr. III des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 14. Mai 2018 wird der Streitwert für beide Rechtszüge jeweils auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die im Jahr 1991 geborene Antragstellerin ist ukrainische Staatsangehörige. Sie begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die (vorläufige) Verlängerung der Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs.
Sie beantragte am 6. Oktober 2015 bei der Regierung von Oberbayern (Approbationsbehörde) die Erteilung der Approbation als Arzt. Dem Antrag waren lediglich die „Erklärungen im Approbationsverfahren“ sowie ein nicht unterzeichneter Lebenslauf beigefügt.
Am 2. März 2016 legte die Antragstellerin der Approbationsbehörde folgende jeweils von einem öffentlich bestellten und beeidigten Übersetzer in die deutsche Sprache übertragene Dokumente in amtlich bzw. notariell beglaubigter Kopie vor: Eine Geburtsurkunde, ein ärztliches „Diplom des Spezialisten KB No 45187839“, einen „Nachtrag“ zu diesem Diplom und ein „Zertifikat No D 1508087 der Fachärztin“ vom 14. August 2015.
Die Approbationsbehörde wies die Antragstellerin mit Schreiben vom 8. März 2016 darauf hin, dass für eine Weiterbearbeitung des Approbationsantrags noch vorzulegen seien: Ein unterschriebener Lebenslauf, ein Identitätsnachweis, ein Strafregisterauszug aus der Ukraine, ein ärztliches Attest sowie ein Nachweis ausreichender Sprachkenntnisse auf dem Niveau B2 des europäischen Referenzrahmens mit Erfolgsbewertung. Des Weiteren sei auch ein „Certificate of good Standing“ (Unbedenklichkeitsbescheinigung) aus der Ukraine vorzulegen, weil die Antragstellerin ausweislich ihres eingereichten, nicht unterschriebenen Lebenslaufs seit Juli 2015 als „Facharzt für Allgemeinmedizin an einer staatlichen Klinik in K* …“ tätig sei.
Am 20. April 2016 reichte die Antragstellerin einen korrigierten Lebenslauf nach, weil sie nach ihrer Internatur die Stelle als Familienärztin nicht angetreten habe, sondern als Übersetzerin selbständig tätig gewesen sei. Seitens der ukrainischen Behörden werde ein „Certificate of good standing“ nicht ausgestellt, weil sie in der Ukraine als Ärztin weder in abhängiger Stellung noch selbständig tätig gewesen sei. Zudem legte sie ein ärztliches Attest zur gesundheitlichen Eignung als Arzt vor.
Die Approbationsbehörde erhielt am 12. Mai 2016 eine beglaubigte Kopie des Reisepasses der Antragstellerin, ein „Goethe-Zertifikat B2“ vom 3. Mai 2016 sowie die beglaubigte Übersetzung einer „Bescheinigung“ der „Verwaltung für Informationsversorgung der Hauptverwaltung der Nationalpolizei in K* …“, mit der bestätigt wird, dass die Antragstellerin „zum Zeitpunkt vom 07.03.2016 auf dem Gebiet der Ukraine niemals vorbestraft war (Strafsachen) und keine Fahndung nach ihrer Person läuft.“
Mit Bescheid vom 17. Mai 2016 erteilte die Approbationsbehörde der Antragstellerin die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs befristet bis zum 31. Mai 2018.
Am 18. Juli 2016 überließ die Antragstellerin der Approbationsbehörde unter anderem einen vom Ukrainian Medical Council ausgestellten „Nachweis über den Internaturabschluss“ vom 9. Juni 2016. Damit wird der Antragstellerin bescheinigt, dass sie im einzelnen bezeichnete Rotationspraktika im Laufe von zwölf Monaten (1.7.2012 bis 21.6.2013) erfolgreich abgeleistet hat.
Der mit Einverständnis der Antragstellerin beauftragte Sachverständige Dr. med. M* … kam im Rahmen der gutachterlichen Gesamtbeurteilung/Empfehlung seines Gutachtens vom 25. August 2016 zu dem Ergebnis, es seien keine Anhaltspunkte für ein Fehlen der klinischen-ärztlichen Fertigkeiten erkennbar, so dass in der Gesamtschau die Erteilung der Approbation befürwortet werde. Der Sachverständige stützte sich insoweit auch auf den vom Ukrainian Medical Council ausgestellten „Nachweis über den Internaturabschluss“ vom 9. Juni 2016.
Die Approbationsbehörde teilte der Antragstellerin mit Schreiben vom 20. September 2016 mit, dass nach Auskunft der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen erhebliche Zweifel an der Gültigkeit von Bescheinigungen des Ukrainian Medical Council bestünden, bei dem es sich lediglich um einen privaten, vom ukrainischen Gesundheitsministerium nicht anerkannten Interessenverband handele. Die Antragstellerin wurde überdies unter Verweis auf erhebliche Abweichungen in den vorgelegten Unterlagen zu ihrem Lebenslauf darauf hingewiesen, dass auf eine Vorlage des „Certificate of good standing“ nicht verzichtet werden könne.
In einer Nachbegutachtung vom 20. März 2017 kam der Sachverständige Dr. med. M* … zu dem Ergebnis, dass die in der Erstbeurteilung ausgesprochene Empfehlung, welche auf Basis der gutachterlichen Beurteilung eine Gleichwertigkeit konstatiert habe, nicht aufrechterhalten werden können. Es sei ein erneuter und entsprechend beglaubigter Nachweis, insbesondere des Absolvierens der klinisch praktischen Tätigkeiten sowie der Gesamtbescheinigung in Bezug auf den Abschluss als Ärztin im Heimatland zu fordern.
Mit Schreiben vom 29. März 2017 übermittelte die Antragstellerin der Approbationsbehörde unter anderem folgende weitere Dokumente: Eine Unbedenklichkeitsbescheinigung der Bayerischen Landesärztekammer vom 21. März 2017, ein Arbeitsbuch (Original und beglaubigte Übersetzung) und einen „Auszug aus dem Curriculum der Spezialisierung (Internatur) der Fachrichtung „Allgemeinmedizin-Hausarztmedizin“ (Original und beglaubigte Übersetzung).
Die Approbationsbehörde bat den Sachverständigen Dr. med. M* … mit Schreiben vom 13. April 2017, unter Zugrundelegung der nachgereichten Dokumente die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes der Antragstellerin erneut zu begutachten. Im Gutachten vom 20. April 2017 wird zusammenfassend festgestellt: Es lägen nunmehr notariell beglaubigte Auszüge insbesondere aus dem Studiencurriculum mit erneutem erheblichen Stundennachweis in Bezug auf die theoretischen und praktischen Abschnitte des Studiums im Heimatland vor, die unter der Annahme der Echtheit begutachtet worden seien. Es sei bei der Antragstellerin von einer ganz erheblichen absolvierten klinischen, praktischen sowie theoretischen Wissensvermittlung im Rahmen der Internatur auszugehen. In der Gesamtschau werde nunmehr, nachdem sich entsprechende Anhaltspunkte für eine fehlende Authentizität nicht mehr fänden und die curricularen Inhalte der verschiedenen theoretischen und praktischen Abschnitte gleichwertig erschienen, die Erteilung der Approbation abschließend befürwortet.
Die Approbationsbehörde ließ das Gutachten intern auf seine Schlüssigkeit hin überprüfen und legte gegenüber der Antragstellerin mit Schreiben vom 22. Mai 2017 im Einzelnen dar, aus welchen Gründen auf der Grundlage der bislang eingereichten Dokumente eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht nachgewiesen sei. Die Antragstellerin wurde auf eine mögliche Teilnahme an einer Kenntnisprüfung hingewiesen und für den Fall ein negativer Feststellungsbescheid angekündigt, dass bis 20. Juni 2017 keine Anmeldung zur Kenntnisprüfung vorliege.
Die Antragstellerin erhob daraufhin im Verfahren M 27 K 17.2590 Klage zum Verwaltungsgericht München mit dem Begehren, den Antragsgegner zur Erteilung der Approbation zu verpflichten.
Am 16. Januar 2018 beantragte die Antragstellerin bei der Regierung von Oberbayern, die ihr erteilte Berufserlaubnis bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu verlängern. Die Regierung von Oberbayern kündigte mit Schreiben vom 23. März 2018 für den Fall, dass der Antrag nicht zurückgenommen werde, einen ablehnenden Bescheid an.
Die Antragstellerin hat am 3. April 2018 Klage zum Verwaltungsgericht München erhoben (M 27 K 18.1577) und den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt, die darauf gerichtet ist, die Berufserlaubnis bis zur Entscheidung in der Hauptsache, längstens bis zur Entscheidung über die auf Erteilung der Approbation gerichteten Klage zu verlängern. Das Verwaltungsgericht München hat den Eilantrag mit Beschluss vom 14. Mai 2018 abgelehnt.
Dagegen richtet sich die Beschwerde.
II.
1. Die zulässige Beschwerde (§ 146 Abs. 1 und 4, § 147 VwGO) gegen die Ablehnung des Eilantrags hat keinen Erfolg. Die zur Begründung der Beschwerde fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat im Grundsatz beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, dem Antragsgegner unter Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs zu verlängern.
1.1 Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Das setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv-öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag – wie hier – auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann grundsätzlich nur in Betracht, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und der Antragstellerin ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten (vgl. BayVGH, B.v. 27.11.2015 – 21 CE 15.2183 – juris Rn. 13 und 16 m.w.N.).
1.2 Bei Anwendung dieses Maßstabs wendet sich die Beschwerde ohne Erfolg gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch nicht hinreichend glaubhaft gemacht.
Nach § 10 Abs. 3 Satz 1 und 2 BÄO darf eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs ausnahmsweise über den der Antragstellerin eingeräumten Zeitraum von zwei Jahren verlängert werden, wenn eine Approbation mangels einer in Deutschland erfolgreich abgelegten ärztlichen Prüfung nicht erteilt werden kann und ein besonderer Einzelfall vorliegt oder Gründe der ärztlichen Versorgung bestehen und in dem Gebiet, in dem die ärztliche Tätigkeit ausgeübt werden soll, ein gleichwertiger Ausbildungsstand nachgewiesen ist.
1.2.1 Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts liegt unter anderem die Annahme zugrunde, dass die Antragstellerin das Vorliegen eines besonderen Einzelfalles nicht hinreichend dargelegt und glaubhaft gemacht hat. Dazu hat es ausgeführt: Ein besonderer Einzelfall könne nach dem Willen des Gesetzgebers in Abwägung der betroffenen Rechtsgüter ausnahmsweise auch dann vorliegen, wenn die Gleichwertigkeitsprüfung nicht innerhalb der nach § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO auf höchstens zwei Jahre befristeten (Berufs-)Erlaubnis habe abgeschlossen werden können. Aus dem Normzusammenhang ergebe sich, dass insoweit eine Verlängerung nur dann infrage komme, wenn das zugrunde liegende Approbationsverfahren aus Gründen andauere, die nicht oder nicht überwiegend aus der Sphäre eines Antragstellers herrührten. Ein Antragsteller müsse alle erforderlichen Unterlagen im Sinn von § 3 Abs. 2 Satz 8 BÄO vorlegen. Dazu gehöre, dass die vorgelegten Unterlagen ordnungsgemäß, insbesondere von den jeweils zuständigen Institutionen, im Herkunftsland ausgestellt worden seien und dass eingangs vorgelegte Unterlagen mit nachträglich vorgelegten Unterlagen übereinstimmten. All das sei hier nicht der Fall. Die Antragstellerin habe erst nach und nach und auf mehrfache Aufforderung des Antragsgegners hin Unterlagen vorgelegt, die jedoch, was im angegriffenen Beschluss im Einzelnen dargelegt ist (vgl. BA S. 16 f.), augenscheinlich teils nicht vollständig seien, teils nicht von den zuständigen Behörden im Herkunftsland stammten und teils widersprüchlich seien.
Die Beschwerde setzt sich damit nicht substantiiert auseinander. Insbesondere verhält sie sich weder zu den vom Verwaltungsgericht aufgezeigten widersprüchlichen Angaben bezüglich der beruflichen Tätigkeit der Antragstellerin im Zeitraum von Juli 2015 bis Februar 2016 noch zu den die Nichtvorlage eines „Certificate of good standing“ sowie von für die Gleichwertigkeit der Ausbildung erforderlichen Nachweisen betreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Stattdessen wird im Wesentlichen lediglich allgemein und damit unbehelflich vorgebracht, die Antragstellerin habe die zur Erteilung der Approbation notwendigen Unterlagen eingereicht; es könne der Antragstellerin nicht zum Nachteil gereichen, dass diese Unterlagen immer wieder zu ergänzen gewesen seien, weil nicht stets auf Anhieb ersichtlich sei, welche Schriftstücke in letzter Konsequenz solche seien, die zur Entscheidungsfindung benötigt würden.
1.2.2 Die Beschwerde wendet ein, die Antragstellerin habe darauf vertrauen dürfen, dass eine zweimalige positive Entscheidung zur Gleichwertigkeit der Ausbildung durch einen externen und damit unabhängigen Gutachter Bestand haben würde.
Ein besonderer Einzelfall im Sinn des § 10 Abs. 3 Satz 1 BÄO als Voraussetzung für die begehrte Verlängerung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt sich daraus schon deshalb nicht, weil ein etwaiges Vertrauen der Antragstellerin in die Richtigkeit der für sie günstigen Gutachten des Sachverständigen Dr. med. M* … nicht schutzwürdig wäre. Denn die Approbationsbehörde ist nach dem Untersuchungsgrundsatz verpflichtet, den für die begehrte Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln (Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG). Soweit sie dazu einen Dritten, wie etwa hier einen Sachverständigen, einsetzt, darf sie das von diesem ermittelte Ergebnis nicht „blindlings“ übernehmen, sondern muss es sich zu eigen machen, was zumindest eine Plausibilitätsprüfung voraussetzt (vgl. Engel/Pfau in Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl. 2014, § 24 Rn. 12).
1.2.3 Die Beschwerde meint, der Antragstellerin hätte die Approbation erteilt werden müssen, weil die von der Antragsgegnerin bezeichneten Defizite als nicht wesentlich anzusehen seien und auch in der deutschen Ausbildung nicht oder zumindest nicht in dieser Art vorkämen. Insbesondere die Geriatrie, die psychosomatische Medizin/Psychotherapie, die Palliativmedizin und die Schmerzmedizin seien in Deutschland nicht Gegenstand des Medizinstudiums.
Das führt schon deshalb nicht weiter, weil das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gemäß § 27 Abs. 1 Satz 4 Nr. 19 ÄApprO seien – vor dem zweiten Abschnitt der ärztlichen Prüfung – Leistungsnachweise in dem Fach psychosomatische Medizin und Psychotherapie und gemäß § 27 Abs. 1 Satz 5 Nr. 7, 13 und 14 ÄApprO in den Querschnittsbereichen „Medizin des Alterns und des alten Menschen“ (Geriatrie), „Palliativmedizin“ und „Schmerzmedizin“ zu erbringen. Das spricht entschieden dafür, dass es sich insoweit um wesentliche Studieninhalte handelt.
1.2.4 Soweit das Verwaltungsgericht einen Anordnungsanspruch selbständig tragend auch mit der nachvollziehbaren Begründung verneint hat, die Antragstellerin habe nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass Gründe der ärztlichen Versorgung die Erteilung einer Erlaubnis rechtfertigen (vgl. BA S. 12 ff.), fehlt es bereits an einer konkreten Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung.
1.3 Nachdem auch das Beschwerdevorbringen nicht erkennen lässt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 Satz 1 und 2 BÄO glaubhaft gemacht sind, kommt es nicht mehr darauf an, ob ein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis jedenfalls deshalb nicht besteht, weil das der Approbationsbehörde eingeräumte Ermessen („darf … verlängert werden“) nicht auf eine für die Antragstellerin positive Entscheidung reduziert ist. Das Verwaltungsgericht hat dazu die Ablehnung des Eilantrags wiederum selbständig tragend überzeugend ausgeführt, solches sei weder dargetan noch anderweitig ersichtlich (vgl. BA S. 19 f.)
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 127 Abs. 4 ZPO).
3. Die Streitwertänderung und -festsetzung folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG unter Berücksichtigung der Nrn. 50.2 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. v. 18. Juli 2013 (abgedr. in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, Anhang zu § 164 Rn. 14 – Streitwertkatalog 2013).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).