Europarecht

Aktenzeichen  RN 5 K 19.1301

Leitsatz

Für das Erfordernis von mehr als 40% Bodendeckung zum Vegetationsende fehlt es an einer normativen Rechtsgrundlage.

Tenor

I. Der Beklagte wird verpflichtet, unter Abänderung des Bescheids des AELF A. vom 13.12.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 04.07.2019 und des weiteren Widerspruchsbescheids vom 15.07.2019 dem Kläger die Greeningprämie für das Jahr 2017 auch für die Feldstücke 4 und 12 ungekürzt und unter Aufhebung der Sanktion zu bewilligen.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
III. Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass er auf seinen Antrag vom 08.05.2017 hin für das Jahr 2017 Direktzahlungen ohne Kürzungen und Sanktionen für die Greeningprämie erhält. Soweit der Beklagte im angefochtenen Bescheid in Gestalt der beiden Widerspruchsbescheide Kürzungen und Sanktionen vorgenommen hat, waren diese Bescheide rechtswidrig und abzuändern und der Beklagte dazu zu verpflichten, die Greeningprämie für das Jahr 2017 auch für die Feldstücke 4 und 12 ungekürzt und unter Aufhebung der Sanktion zu bewilligen.
1. Die rechtliche Verpflichtung des Klägers, bei der Teilnahme an der Basis-Prämien-Regelung für seinen Betrieb ein notwendiges Maß an ökologischen Vorrangflächen(ÖVF) ausweisen zu müssen, ergibt sich aus Art. 46 VO(EU) 1307/2013, der die Flächennutzung im Umweltinteresse, Kapitel 3 der Verordnung, betrifft. Beträgt das Ackerland eines Betriebes mehr als 15 ha, wie hier im Falle des Klägers, so müssen die Betriebsinhaber ab dem 01.01.2015 nach Art. 46 Abs. 1 dieser Verordnung eine Fläche, die mindestens 5% des angemeldeten Ackerlandes des Betriebes entspricht, als im Umweltinteresse genutzte Flächen ausweisen. Die rechtliche Grundlage für die Kürzung der ökologischen Vorrangfläche bei einem Verstoß gegen diese Anforderungen ergibt sich aus Art. 26 Abs. 2 VO (EU) 640/2014 in der Fassung des Art. 1 Abs. 4 der Delegiertenverordnung-EU 723/2017 vom 16.02.2017. Ist danach die vorgeschriebene ökologische Vorrangfläche größer als die ermittelte ökologische Vorrangfläche, so wird von der Fläche, anhand deren die Ökologiesierungszahlung gemäß Art. 23 berechnet wird, das Zehnfache der nicht vorgefundenen ökologischen Vorrangfläche abgezogen. Die Voraussetzungen für eine Kürzung sind aber im vorliegenden Fall nicht erfüllt, weil die bei der Kontrolle am 29.11.2017 vorgefundene Fläche als ökologische Vorrangfläche hätte anerkannt werden müssen. Denn die beiden Feldstücke waren unstreitig rechtzeitig mit den zugelassenen Zwischenfruchtsorten angesät worden und ein Bestand war deutlich sichtbar. Der Beklagte durfte diese Fläche wegen des in der Verwaltungsvorschrift aufgestellten Erfordernis eines „ordentlichen Bestands“ bzw. des Erfordernis „von mehr als 40% Bodendeckung zum Vegetationsende“ nicht kürzen. Dafür fehlt die erforderliche normative Grundlage. Nach Art. 2 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95, der für alle Bereiche der Gemeinschaftspolitik einen gemeinsamen Rahmen festlegt (so EuGH vom 5.6.2012 – C 489/10 -, juris, Rn. 31), kann eine verwaltungsrechtliche Sanktion nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen ist. Diese liegt aber nicht vor.
Art. 46 Abs. 2 VO/ EU 1307/2013 bestimmt abschließend und für die Mitgliedstaaten verbindlich, welche Flächen vorbehaltlich der sich aus § 18 Abs. 2 bis 4 Direktzahlungsdurchführungsgesetz ergebenden weiteren Kriterien als ökologische Vorrangflächen anzuerkennen sind. Deutschland hat von der Ermächtigung des Art. 46 Abs. 2 Gebrauch gemacht und die dort aufgeführten Flächen mit Zwischenfruchtanbau als ökologische Vorrangfläche mit dem Gewichtungsfaktor von 0,3 durch § 18 Abs. 2 bis 4 Direktzahlungsdurchführungsgesetz zugelassen. Weitere normative Konkretisierungen erfolgten durch § 31 DirektZahlDurchV und durch § 5 AgrarZahlVerpflV, der Mindestanforderungen an die Bodendeckung aufgestellt. Dazu gehört aber nicht das Erfordernis einer mehr als 40% vorhandenen Bodendeckung zum Vegetationsende oder ein ordentlicher Bestand, wie dies in der Verwaltungsvorschrift gefordert wird. Vielmehr sind nach § 5 Abs. 6 AgrarZahlVerpflV Zwischenfrüchte nur bis zum Ablauf des 15. Februar des auf das Antragsjahr folgenden Jahres auf dem Feld zu belassen. Aus diesen normativen Rechtsgrundlagen ergeben sich abschließend die Voraussetzungen für die Anerkennung von Flächen mit Zwischenfrüchten als ökologische Vorrangfläche. Es dürfen danach nur bestimmte Zwischenfruchtsortenzusammenstellungen verwendet werden, die Aussaat muss spätestens vor dem 1. Oktober erfolgen, Zwischenfrüchte müssen bereits – wie oben ausgeführt – bis zum 15. Februar des folgenden Jahres auf der Fläche belassen werden. Davon können aber die Länder durch Rechtsverordnung abweichen. Grundsätzlich dürfen keine chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmittel oder Klärschlamm verwendet werden. Diese normativen Anforderungen hat der Kläger aber eingehalten. Deshalb hätten keine Kürzungen erfolgen dürfen. Denn für Kürzungen und Sanktionen bedarf es einer normativen Rechtsgrundlage. Eine solche ist aber – wie oben ausgeführt – nicht vorhanden.
Zudem sind die Begriffe „ordentlicher Bestand“ und „mehr als 40% Bodendeckung zum Vegetationsende“ zu unbestimmt, um darauf Kürzungen und Sanktionen stützen zu können. Die rechtsstaatlichen Grundsätze der Bestimmtheit und Klarheit von Eingriffs- und Sanktionsbefugnissen erfordern klare und präzise nationale Regeln, die es dem Bürger ermöglichen, vorherzusehen, bei welchen Handlungen und Unterlassungen Kürzungen und kumulative Sanktionen infrage kommen (vgl. dazu EuGH im Urteil vom 20.3.2018 a.a.O. Rn. 51). Der Begriff ordentlicher Bestand lässt mehrere Auslegungen zu. Wenn man unter dem Begriff „gepflegt“ oder „ungepflegt“ versteht, so könnte man eine Ackerfläche, auf der die Saat in ordentlichen Reihen und Abständen gesät und aufgegangen ist, als einen ordentlichen Bestand bezeichnen. Das ist bei der Fläche, die hier durch Fotos abgebildet sind, aber der Fall. Ein Bezug auf eine Bodendeckung ergibt sich aus diesen Begriff nicht.
Soweit in der Verwaltungsvorschrift darauf hingewiesen wird, dass aus Sicht der EU-Kommission dazu erforderlich ist, dass der Bestand eine Bodendeckung von über 40% zum Vegetationsende aufweisen muss, so ergibt sich aus dem vorgelegten Schreiben der EU-Kommission vom 04.05.2015 zu einer Anfrage aus Dänemark diese Auffassung nicht. Jedenfalls handelt es sich bei diesen Schreiben der EU-Kommission nicht um eine verbindliche Entscheidung der EU-Kommission, sondern nur um eine Antwort ohne Bindungswirkung. In diesem Schreiben äußert die EU-Kommission sogar Zweifel, dass eine Zwischenfrucht, die bis zum 20. Oktober eine Bodendeckung von 40% erreicht haben muss, den politischen Zweck de EFA Anforderungen erfüllt. Außerdem werden Kontrollschwierigkeiten bei der genauen Bestimmung des Prozentsatzes der Bodendeckung bei einer klassischen Vorortkontrolle (OTSC) gesehen, zum Beispiel, wenn es Unterschiede in der Bodendeckung innerhalb der Parzelle gibt. Außerdem werden bei der Annahme, dass es möglich wäre, den genauen Prozentsatz der Bodendeckung eindeutig zu ermitteln, Schwierigkeiten hinsichtlich der Schlussfolgerungen des OTSC gesehen, da die Prüfergebnisse zu einem sehr frühen Zeitpunkt als schlüssig angesehen werden. Im Falle eines positiven Kontrollergebnisses gebe es keine Garantie dafür, dass die Zwischenfrüchte tatsächlich so lange an Ort und Stelle bleiben, damit die Anforderungen der EFA erfüllt sind, da der Betriebsinhaber die Zwischenfrüchte dort nach der Kontrolle vernichten könnte. Was den Zeitplan der Vor-OrtKontrollen betrifft, müssen der Endtermin für die Zwischenfrüchte, folglich der Zeitplan der Vor-Ort-Kontrollen (OTSC) dem politischen Zweck der zu überprüfenden Anforderungen berücksichtigen und ein angemessenes Maß an Sicherheit hinsichtlich der Schlüssigkeit der Kontrollen bieten. Je später die Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden, desto höher ist das durch die Kontrollen gebotene Maß an Sicherheit. Idealerweise würde dies am allerletzten Tag stattfinden, an dem die Zwischenfrüchte vorhanden sein sollten. Daraus wird ersichtlich, dass die EU-Kommission einen möglichst späten Kontrolltermin für richtig hält, damit man auch noch das für die Biodiversität und für die Verhinderung der Bodenerosion wichtige Belassen der Zwischenfrüchte auf dem Feld während des Winters kontrollieren kann.
Wenn man als Kontrollzeitpunkt das Ende der Vegetationsperiode nimmt, müsste durch Gesetz oder Verordnung definiert werden, was das Ende der Vegetationsperiode ist. Hier gibt es unterschiedliche Ansatzpunkte. Als technischer Richtwert zur Abgrenzung von Vegetations- und Ruheperioden wird zwar häufig eine anhaltende Schwellentemperatur von +5° C angesetzt, unter der Pflanzen normalerweise ihren Wuchs, d. h. die Zellteilung, einstellen. Dieser Richtwert ist aber vage, da nicht das unterschiedliche Wärmebedürfnis verschiedener Arten berücksichtigt wird. Während Mais erst bei +6° C gedeiht, kann Wintergetreide schon ab +2,5° C wachsen und typische Vorfrühlingsblumen können bei Minusgraden zu sprossen beginnen. In England ist es üblich, die Vegetationsperiode anhand von fünf aufeinanderfolgenden Tagen unter 5° C zu bemessen, weil es auch kurzfristig leichtes Tauwetter gibt. Zudem ist der Wechsel zwischen Vegetations- und Ruheperioden maßgeblich durch jahreszeitlich schwankende Niederschlagsmengen sowie die jahreszeitlich schwankenden Stoffwechsel mehr oder weniger geeigneten Temperaturen bedingt (vgl. Wikipedia Vegetationsperiode).
Mangels normativer Rechtsgrundlage ist deshalb im streitgegenständlichen Fall die erfolgte Kürzung und auch die Sanktion zu Unrecht erfolgt.
2. Unabhängig davon konnte der Beklagte aber im vorliegenden Fall den Beweis nicht führen, dass die beiden Feldstücke zum Vegetationsende keine Bodendeckung von mehr als 40% aufwiesen. Der Beklagte hat entgegen der Anforderungen des Art. 41 ff. der VO (EU) 809/2014 keinerlei schriftliche Aufzeichnungen über die Kontrolle gemacht und nur vier Fotos zu einem Feldstück vorgelegt, bei dem es sich um das Feldstück 12 handeln soll. Auf den Fotos sind aber die Flurstücknummer und das Aufnahmedatum nicht angegeben. Für das andere Feldstück 4 gibt es überhaupt keine Fotos. Wird eine Kontrolle vor Ort physisch durchgeführt, so spricht man von einer Vor-Ort-Kontrolle, wie sich aus Art. 24 Abs. 4 der Verordnung 809/2014 ergibt. Werden bei einer Kontrolle Verstöße gegen EURecht und darauf gestütztes nationales Recht festgestellt, müssen die o. g. Anforderungen an den Inhalt eines Protokolls und auch die Verfahrens- und Mitwirkungsrechte des betroffenen Landwirts eingehalten werden. So hat dieser grundsätzlich das Recht auf Anwesenheit bei den Kontrollen, er müsste seine Anwesenheit bei der Kontrolle durch Unterschrift bezeugen können, Art. 44 Abs. 2 der Verordnung 809/2014, oder der Kontrollbericht müsste ihn unverzüglich zugesandt werden, damit er Gelegenheit hat, den Bericht zu unterzeichnen und Bemerkungen hinzu zu fügen. Dies ist ein Ausgleich dafür, dass sich nachträglich ein Gegenbeweis nicht mehr führen lässt, weil die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Kontrolle nicht mehr nachweisbar sind.
Im vorliegenden Fall liegt kein belastbarer Beweis vor, dass der Kläger die Anforderungen nicht eingehalten hat, da die einzigen Fotos für das Feldstück 12 weder ein Aufnahmedatum noch eine Ortsbezeichnung oder Flurbezeichnung des Feldstückes aufweisen und für das andere Feldstück 4 überhaupt keine Beweise vorliegen. Der Kläger bestreitet im gesamten Prozess substantiiert, dass er die Anforderungen nicht eingehalten hat.
3. Unabhängig davon hätte der hier angenommene Verstoß auch nur einen geringfügigen Charakter im Sinne des Art. 77 Abs. 2 Buchst. e der VO (EU) 1306/2013. Verhältnismäßigkeitserwägungen sind auch bei gebundenen Entscheidungen über den Entzug von aus Mitteln der europäischen Gemeinschaft finanzierten Beihilfen anzustellen. Dies ergibt sich aus den gemeinschaftsrechtlichen Rahmenvorgaben für die Behandlung von Unregelmäßigkeiten bei der Gewährung und Verwendung von Beihilfen, wie sie aus der Verordnung EG, Euratom Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft vom 08.12.1995 folgen, und auf welchen die in Art. 58 VO (EU) 1306/2013 übernommenen Regelungen beruhen, (so auch VG Neustadt Weinstraße 9, U. v. 09.08.2019, Az. 2 K 127/19.NW, juris Rn. 31). Deshalb ist auch Art. 77 Abs. 2 Buchst. e der VO (EU) 1306/2013 anwendbar.
Es läge deshalb nur ein Verstoß geringfügigen Charakters vor, weil der Kläger alle Verpflichtungen der oben angeführten Gesetze und Verordnungen eingehalten hat und er insbesondere die Flächen während des Winters noch mit Zwischenfrüchten bis zum vorgeschriebenen Ende stehen ließ. Im Vergleich zu einem Landwirt, der überhaupt keine ökologischen Vorrangflächen zur Verfügung gestellt hat und dafür auch keine Investitionen und Arbeit aufgewandt hat, hat der Kläger Arbeit und Investitionen aufgewandt, und die ausgewiesenen Flächen noch rechtzeitig mit den vorgeschriebenen Fruchtarten angesät. Die vom Kläger geschaffenen Flächen haben eine positive ökologische Wirkung gehabt. Dies kann nicht mit Fällen verglichen werden, bei denen der Landwirt überhaupt keine Arbeit und Investitionen getätigt hat und eine vegetationslose Fläche über den Winter lässt (so Fallkonstellation beim Verwaltungsgericht München, U. v. 15.11.2019 Az. M 32 K 18.508). Deshalb hätte der Verstoß nur geringfügigen Charakter. Eine Sanktion ist deshalb nicht gerechtfertigt.
Es war daher der Klage im vollen Umfange stattzugeben. Der Beklagte hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird gemäß § 162 Abs. 2, S. 2 VwGO für notwendig erklärt.
Der der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung mit Abwendungsbefugnis beruht § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708,711 ZPO.