IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  AN 10 K 16.02493

Leitsatz

1. Verkehrsrechtliche Anordnungen stellen Verwaltungsakte im Sinne einer Allgemeinverfügung nach Art. 35 S. 2 BayVwVfG dar, die mit Aufstellen der entsprechenden Verkehrszeichen bekannt gegeben werden. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei einer Klage gegen verkehrsrechtliche Anordnungen gilt nicht die einmonatige Klagefrist gem. § 74 Abs. 1 VwGO ab Bekanntgabe der Anordnungen mittels Verkehrszeichen, sondern die Jahresfrist gem. § 58 Abs. 2 VwGO, die für jeden Verkehrsteilnehmer ausgelöst wird, wenn er sich erstmalig dem Verkehrszeichen gegenüber sieht (wie BVerwG BeckRS 2010, 56021). (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die für die Anordnungen des Durchfahrtsverbots und des verkehrsberuhigten Bereichs einschlägige Eingriffsnorm des § 45 Abs. 1 StVO eröffnet als „Kann“-Bestimmung Ermessen, wobei der Ermessenspielraum sowohl die Frage des „Ob“ als auch des „Wie“ des Eingreifens betrifft (wie BVerwG BeckRS 9998, 103698). (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)
4. Vor einer verkehrsrechtlichen Anordnung muss ein Überlegungsprozess stattfinden. (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die durch die Verkehrsanordnung …vom 11. August 2016 und die Verkehrsanordnung … vom 19. Januar 2017 der Beklagten festgesetzten Verwaltungsakte werden aufgehoben, soweit die Durchfahrtsverbote (Zeichen …) und der verkehrsberuhigte Bereich (Zeichen … und …) betroffen sind.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der im Urteil festgesetzten Kosten.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet.
Gegenstand der Klage ist nach den schriftsätzlichen Klageanträgen und der Erklärung der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung die Anfechtung der verkehrsrechtlichen Anordnungen … (…-straße u.a.) und … (… Straße u.a.), soweit damit zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch Durchfahrtsverbote (Zeichen 260) und ein verkehrsberuhigter Bereich (Zeichen 325.1 und 325.2) festgesetzt waren. Dies ist auch sachgerecht, da die verkehrsrechtlichen Anordnungen bereits die Grundlage für die streitgegenständlichen Verkehrsbeschränkungen bilden und ohne sie die streitgegenständlichen Verkehrszeichen nicht aufgestellt worden wären. Die Anordnungen stellen Verwaltungsakte im Sinne einer Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG dar, die mit Aufstellen der entsprechenden Verkehrszeichen bekannt gegeben werden (so VG Lüneburg, B.v. 5.1.2016, 1 A 311/15; zur Bekanntgabe des Verwaltungsaktes durch das Verkehrsschild auch BVerwG, U.v. 23.9.2010, 3 C 37/09).
1. Die Klage ist in diesem Umfang vollumfänglich erfolgreich.
a. Die Klage ist zulässig.
Die Änderung der ursprünglichen Klage insoweit, dass nunmehr die verkehrsrechtlichen Anordnungen sowohl im Hinblick auf den verkehrsberuhigten Bereich als auch im Hinblick auf das Durchfahrtsverbot beklagt sind, ist nach § 91 Abs. 1, 2 VwGO zulässig, weil sich die Beklagte hierzu in der Duplik und in der mündlichen Verhandlung eingelassen hat. Im Übrigen ist dies sachdienlich.
Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, hierzu reicht nach dem Bundesverwaltungsgericht schon aus, dass der Kläger Adressat eines belastenden Verwaltungsakts in Form eines verkehrsbehördlich angeordneten Gebots oder Verbots geworden ist (BVerwG, U.v. 21.8.2003, 3 C 15/03). Dies ist der Fall, da der Kläger, wie durch den Bußgeldbescheid vom 7. November 2016 belegt, von den Regelungen der verkehrsrechtlichen Anordnungen betroffen ist, da er in diesem Bereich verkehrte und dort auch für seinen Arbeitsweg verkehren würde, wenn er nicht aufgrund der Schilder daran gehindert würde.
Die Klagefrist wurde vorliegend gewahrt. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung:gilt nicht die einmonatige Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 VwGO ab Bekanntgabe der Anordnungen mittels Verkehrszeichen, sondern die Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2 VwGO, die für jeden Verkehrsteilnehmer ausgelöst wird, wenn er sich erstmalig dem Verkehrszeichen gegenüber sieht (BVerwG NJW 2011, 246). Da die angefochtenen verkehrsrechtlichen Anordnungen vom 11. August 2016 und vom 19. Januar 2017 und die Klageanträge vom 22. Dezember 2016 und 30. März 2017 datieren, ist die Klagefrist gewahrt.
b. Die Klage ist auch begründet, da die angegriffenen verkehrsrechtlichen Anordnungen, soweit sie angefochten sind, also im Hinblick auf das Durchfahrtsverbot und den verkehrsberuhigten Bereich rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Anordnung der streitgegenständlichen Durchfahrtsverbote basiert auf § 45 Abs. 1 StVO, wonach aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs, aber auch aus anderen Grünen wie zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße und zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen die Beschränkung bestimmter Straßen angeordnet werden kann. Nach § 45 Abs. 1 b Nr. 3 StVO ist auch eine Anordnung eines verkehrsberuhigten Bereichs zulässig.
Verkehrszeichen dürfen nur angeordnet werden, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist, § 39 Abs. 1 StVO. Da vorliegend Beschränkungen des fließenden Verkehrs im Raum stehen, ist nach § 45 Abs. 9 StVO die zusätzliche Voraussetzung zu beachten, dass auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der Rechtsgüter des § 45 Abs. 1 StVO, also der Rechtsgüter, die eine verkehrsrechtliche Anordnung eines Verkehrszeichens rechtfertigen, erheblich übersteigt. Ausreichend ist also eine Gefährdung, es muss nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ein Schaden zu erwarten sein. Die Gefahr muss jedoch hinreichend konkret sein (BVerwG, U.v. 5.4.2001, 3 C 23/00).
Es kommt jedoch nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der streitgegenständlichen Verkehrszeichen vorliegen. Aufgrund des Gesamtergebnisses des bisherigen Verfahrens, etwa der nachträglichen schriftsätzlichen und mündlichen Erklärungen der Beklagten und der beiderseits vorgelegten Lichtbilder insbesondere im Bereich der …-straße erscheint es möglich, dass das verfolgte Gesamtkonzept der Beklagten aus Gründen der Verkehrssicherheit – Lärmschutz war nicht erörtert worden – den Anordnungstatbestand erfüllt und auch die in § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO vorgeschriebene Gefahrenlage gegeben ist.
Auf die Frage der tatbestandlichen Voraussetzungen, die in der verkehrsrechtlichen Anordnung gemäß § 39 Abs. 1 BayVwVfG genau darzulegen sind, kommt es jedoch nicht entscheidungserheblich an. Denn die Anordnungen sind unabhängig von der Frage der Tatbestandsmäßigkeit deswegen materiell rechtswidrig, weil ein auch im Rahmen des § 114 Satz 2 VwGO beachtlicher, also im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht mehr heilbarer Ermessensfehler, ein Ermessensnichtgebrauch vorliegt (hierzu BVerwG, B.v. 30.4.2010, 9 B 42/10). Ermessensnichtgebrauch bedeutet, dass eine Ermessensentscheidung gar nicht vorliegt, weil das vom Tatbestand der Eingriffsnorm eröffnete Ermessen übersehen wurde oder die Verwaltung sich gebunden gefühlt hat (BVerwG, U.v. 13.11.1981, 1 C 69/78).
So liegt der Fall hier.
Die für die Anordnungen des Durchfahrtsverbots und des verkehrsberuhigten Bereichs einschlägige Eingriffsnorm des § 45 Abs. 1 StVO eröffnet als „Kann“-Bestimmung Ermessen. Der Ermessenspielraum betrifft sowohl die Frage des „Ob“ als auch des „Wie“ des Eingreifens (BVerwG, U.v. 25.4.1980, 7 C 19/78). Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung sind die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen, also das Interesse an der Verkehrssicherheit gegenüber dem Interesse der davon Betroffenen. Dies ist letztlich auch Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wonach auch zu prüfen ist, ob die Verkehrssicherheit durch weniger weitgehende Anordnungen erreicht werden kann oder ob die Interessen einzelner Betroffener überwiegen. Darauf kann daher nicht verzichtet werden, auch wenn das Interesse von Betroffenen geringwertig sein mag und etwa zurückstehen muss, wenn das Interesse nur in einem verwehrten Zeitgewinn liegt (zum Ganzen Hentschel/König/Dauer, 44. Aufl. 2017, § 45 StVO, Rn. 28).
Diesen Anforderung werden die streitgegenständlichen Anordnungen nicht gerecht. Zur Begründung heißt es dort (Anordnung Nr. … – Anordnung des verkehrsberuhigten Bereiches und Durchfahrtsverbot), dass die Maßnahme der Verkehrsberuhigung um den … Ortskern dient und dass aufgrund der fehlenden Gehwege und des dörflichen Ausbauzustandes eine Verkehrsberuhigung gewünscht wird. Das Durchfahrtsverbot diene der Ableitung des Durchgangsverkehrs. Zur Anordnung … (Vergrößerung des von dem Durchfahrtsverbot betroffenen Bereichs und Aufstellung eines zusätzlichen Schildes für den verkehrsberuhigten Bereich) heißt es in der Begründung, dies diene der Verdeutlichung der Verkehrsberuhigungsmaßnahme in … und der Einbeziehung des südlich der … Straße gelegenen Wohngebiets in die „Anlieger“-Regelung.
Es wird hier bereits nicht erkennbar, dass die Beklagte Ermessen ausgeübt hat oder lediglich das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen erörtert hat, wozu sie ebenfalls im Rahmen ihrer Begründungspflicht nach Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG verpflichtet ist. Denn die Begründung lässt nicht erkennen, ob Ermessen ausgeübt wurde. Zum einen wird der Terminus „Ermessen“ nicht verwendet, zum anderen ist auch nach Lektüre der Begründung nicht erkennbar, dass die Beklagte das „Ob“ des Tätigwerden zur Disposition gestellt hat, also erkannt hat, dass sie auch bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen nicht handeln musste. Ein solches muss in der Begründung des Verwaltungsaktes selbst gemäß Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG erkennbar sein. Dies dient letztlich der Transparenz und hat auch die Funktion eine richterliche Kontrolle von Ermessensentscheidungen, die immerhin gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf Ermessensfehler gerichtlich überprüft werden, zu ermöglichen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Verwaltungsbehörde ihr Ermessen im vorliegenden Fall vor Erlass der Anordnungen erkannt hat und ordentlich ausgeübt hat. Darauf kann aber nicht abgestellt werden, da dies ohne entsprechendes Aufscheinen in den Gründen nicht nachvollzogen werden kann. Angesichts der Begründungsvorschrift des § 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG könnte es auch bereits im Ansatz nicht genügen, hinsichtlich der Begründung der Ermessensentscheidung auf die Entscheidung vorbereitende Dokumente zurückzugreifen. Eine fehlende Begründung kann im Fall des Ermessensausfalls wegen der vorrangigen Vorschrift des § 114 Satz 2 VwGO auch nicht nachgeholt werden. Es ist jedoch ohnehin hinsichtlich der später auch mündlich abgegeben Erklärungen der Beklagten nicht ersichtlich, dass die Frage des „Ob“ zur Disposition gestellt wurde.
Das Fehlen einer ordentlichen, rechtmäßigen Ermessensentscheidung kann auch nicht mit der Arbeitsbelastung der Beklagten und der Vielzahl von ihr erlassenen verkehrsrechtlichen Anordnungen entschuldigt werden. Schließlich stehen die gesetzlichen Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG und § 114 VwGO nicht zur Disposition faktischer Zwänge. Zum anderen vermag der Einwand auch sachlich nicht zu überzeugen. Vor der verkehrsrechtlichen Anordnung muss ohnehin ein Überlegungsprozess stattfinden. Es verlängert den Prozess des Erlasses einer verkehrsrechtlichen Anordnung nur minimal, wenn die Erwägungen dann auch verschriftlich werden, wenn in wenigen Sätzen dargelegt wird, warum die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, warum man sich dann überhaupt zum Handeln und zu welcher konkreten Maßnahme entschlossen hat und warum widerstreitende Interessen zurücktreten müssen. Man unterwirft sich insoweit auch inhaltlich keiner Beschränkung, schafft aber mehr Klarheit. Bei entsprechender Schulung dürfte dies auch im Massengeschäft umsetzbar sein.
Wenn eine Ermessensreduzierung auf Null vorläge, also die streitgegenständlichen Maßnahmen und nur diese aufgrund der vorliegenden Gefahrenlage getroffen werden mussten, kann zwar denknotwendig kein Ermessensausfall vorliegen. Je stärker die den Bescheid rechtfertigenden Gründe, gerade gegenüber den widerstreitenden Interessen tragen, desto kürzer kann überdies das Ermessen begründet werden. Dass ein Fall einer Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, ist allerdings weder aus der Begründung der streitgegenständlichen verkehrsrechtlichen Anordnungen noch sonst ersichtlich.
Auch im Übrigen leiden die verkehrsrechtlichen Anordnungen unter Ermessensfehlern (Ermessensdefiziten), sähe man die gegebenen Begründungen als Ermessenserwägungen an. Denn es werden zwar, zumindest im Ansatz, die Gründe für die konkret getroffenen Anordnungen dargelegt, jedoch nicht mögliche Alternativen erörtert und insbesondere nicht auf widerstreitende Interessen von Betroffenen wie Anliegern und Durchreisenden eingegangen; erst später im Verfahren wurde hierzu ausgeführt, dass den nur gering betroffenen Interessen von Gebietsfremden insofern Rechnung getragen wird, als dass genügend Ausweichrouten zur Verfügung stünden.
Der nicht heilbare Ermessensfehler in Form des Ermessensausfalls führt auch zu einer Rechtsverletzung des Klägers, weil der Kläger durch die rechtswidrigen verkehrsrechtlichen Anordnungen wegen des beabsichtigten Durchfahrtsverbots als Verkehrsteilnehmer qualifiziert betroffen ist, ebenso durch das gegen ihn verhängte Bußgeld. Es ist nicht auszuschließen, dass es bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung nicht zu den streitgegenständlichen verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen wäre.
c. Der bedingt gestellte Beweisantrag war gemäß § 86 Abs. 2 VwGO abzulehnen, weil es auf die Beweistatsache, die örtlichen Verhältnisse des von den streitgegenständlichen verkehrsrechtlichen Anordnungen betroffenen Gebiets für die Entscheidung des Gerichts nicht ankam, da die streitgegenständliche Anordnung bereits wegen eines beachtlichen Ermessensfehlers aufzuheben war (zu diesem Ablehungsgrund: BVerwG, U.v. 11.12.1981, 4 C 71/79).
2. Die Kostenentscheidung basiert auf § 154 Abs. 1 VwGO.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO, § 709 ZPO.