Aktenzeichen 3 B 13.1069
Leitsatz
1. Da es sich bei den den Präsidien unmittelbar nachgeordneten Inspektionen und Kriminalfachdezernaten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 POG) um selbstständige Behörden handelt, stellt die – für den Beamten mit einem Behördenwechsel verbundene – Übertragung eines anderen Dienstpostens im Bereich eines Präsidiums der Bayerischen Landespolizei eine Versetzung i. S. d. Art. 48 Abs. 1 BayBG und nicht lediglich eine Umsetzung dar. (amtlicher Leitsatz)
Verfahrensgang
1 K 12.246 2012-11-06 Urt VGWUERZBURG VG Würzburg
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 6. November 2012 wird in Ziffer II. wie folgt geändert:
1. Nr. 2 des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums U. vom 25. Juli 2012 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Widerspruchsverfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren war notwendig.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Die Berufung des Beklagten gegen Ziffer II. des Urteils des Verwaltungsgerichts, über die der Senat mit Zustimmung der Beteiligten gemäß § 125 Abs. 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist zulässig und in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang auch überwiegend begründet. Sie führt unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils dazu, dass der Beklagte zwar die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat (1.), im Übrigen jedoch die Klage gegen den Bescheid des Polizeipräsidiums vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums vom 25. Juli 2012 abzuweisen ist (2.).
1. Der Beklagte hat gemäß §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO, Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 3 BayVwVfG i. V. m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, Art. 80 Abs. 2 BayVwVfG die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen, nachdem der nach § 54 Abs. 2 BeamtStG, Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AGVwGO statthafte Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid des Polizeipräsidiums vom 20. Juli 2011 überwiegend erfolgreich war. Deshalb ist die Kostenentscheidung in Nr. 2 des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012 aufzuheben und zu ändern (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Das Polizeipräsidium hat dem Widerspruch gegen die Verfügung vom 20. Juli 2011 hinsichtlich der rechtlichen Form der Verfügung stattgegeben und dahingehend abgeholfen, dass es den Kläger mit Wirkung vom 1. August 2012 zur VPI Sch. versetzt hat (Nr. 1 des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012). Darin liegt nicht etwa nur die Korrektur eines bloßen „Formfehlers“ und eine „Teilstattgabe“ hinsichtlich der äußeren rechtlichen Form der Verfügung (Um- statt Versetzung), sondern eine Beendigung der verfügten Umsetzung und eine inhaltliche Neuregelung ab dem 1. August 2012. Die Stattgabe „hinsichtlich der rechtlichen Form“ ist unter Einbeziehung der Bescheidsgründe objektiv nur dahingehend zu verstehen, dass die Umsetzung des Klägers zur VPI Sch. mit Ablauf des 31. Juli 2012 beendet und ab 1. August 2012 dessen Versetzung zur VPI Sch. angeordnet wurde. Damit hat das Polizeipräsidium dem Widerspruch des Klägers gegen die verfügte Umsetzung vollumfänglich abgeholfen, so dass der Beklagte diesbezüglich auch die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat (BVerwG, U. v. 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 17). Soweit es den Widerspruch im Übrigen (d. h. in Bezug auf die Nebenentscheidungen der Nr. 2 bis 4 des Bescheids vom 20. Juli 2011) zurückgewiesen hat, ist der Kläger nur zu einem geringen Teil unterlegen.
Aufgrund der inmitten stehenden schwierigen beamtenrechtlichen Rechtsfragen war auch die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren gemäß Art. 80 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG für notwendig zu erklären (BVerwG, U. v. 28.4.2009 a. a. O. Rn. 20).
2. Im Übrigen ist die Klage gegen den Bescheid des Polizeipräsidiums vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums vom 25. Juli 2012 abzuweisen.
Die Versetzung des Klägers zur VPI Sch. ab 1. August 2012 (2.1) sowie die weiteren Anordnungen in Nr. 2 bis 4 des Bescheids vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012 (2.2) sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
2.1 Die in Nr. 1 des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012 gemäß Art. 48 Abs. 1 BayBG verfügte Versetzung des Klägers zur VPI Sch. ab 1. August 2012 ist formell und materiell rechtmäßig.
2.1.1 Das Polizeipräsidium hat zutreffend die Versetzung des Klägers nach Art. 48 Abs. 1 BayBG zur VPI Sch. angeordnet, weil es sich hierbei um eine selbstständige Dienststelle des Polizeipräsidiums U. handelt.
Die gesetzlich nicht geregelte Umsetzung ist von der Versetzung i. S. d. Art. 48 BayBG, § 15 BeamtStG sowie der Abordnung nach Art. 47 BayBG, § 14 BeamtStG abzugrenzen. Die Umsetzung eines Beamten ist kein Verwaltungsakt, sondern eine schlichthoheitliche Maßnahme, mit der die Zuweisung eines anderen Dienstpostens (funktionelles Amt im konkreten Sinne) innerhalb der Behörde verbunden ist (BVerwG, U. v. 22.5.1980 – 2 C 30/78 – juris Rn. 16; U. v. 19.11.2015 – 2 A 6/13 – juris Rn.18). Durch diese Beschränkung auf die innerbehördliche Organisation unterscheidet sich die Umsetzung von der Versetzung als der auf Dauer angelegten Übertragung eines anderen Amtes im funktionellen Sinn bei einer anderen Behörde desselben oder eines anderen Dienstherrn sowie von der Abordnung als der vorübergehenden Zuweisung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn, bei denen es sich um Verwaltungsakte handelt (BVerwG, U. v. 22.5.1980 a. a. O. Rn. 17).
Eine Versetzung i. S. d. Art. 48 BayBG liegt demnach – in Abgrenzung zur Umsetzung – vor, wenn der Beamte seine Behörde oder seinen Dienstherrn wechselt. Für eine Versetzung ist daher der Behördenbegriff als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wesentlich. Es kommt (wie auch bei der Abordnung) darauf an, dass es sich um selbstständige Staatsorgane handelt. Zweigstellen von Behörden sind selbst keine Behörden. Auch auswärts untergebrachte Abteilungen, Referate u. dgl. einer Dienststelle sind deren Teile. Der Behördenbegriff im hier verwendeten Sinn knüpft dabei an die organisatorische Gestaltung des Verwaltungsaufbaus durch den Dienstherrn an, die dieser im Rahmen etwaiger gesetzlicher Vorgaben, auch der haushaltsrechtlichen Bewilligungen, vornimmt. Erforderlich ist eine hinreichend verselbstständigte organisatorische Einheit, die mit Beschäftigten und sachlichen Mitteln ausgestattet, jedoch vom Wechsel der Personen unabhängig ist, und einen abgegrenzten Bereich staatlicher Aufgaben wahrnimmt (BVerwG, B. v. 19.3.2012 – 6 P 6/11 – juris Rn. 10). Eine regionale Abgrenzung sachlich gleicher Aufgaben sowie eine hierarchische Unterordnung unter die zentral untergebrachten Abteilungen o. ä. sprechen dafür, dass es sich um eine übergeordnete und eine oder mehrere nachgeordnete Dienststellen (Behörden) handelt (BayVGH, B. v. 30.4.2012 – 3 CS 11.2351 – juris Rn. 42).
Bezogen auf den hier zu entscheidenden Sachverhalt ist die VPI Sch. entgegen der im IMS vom 13. Mai 2008 (Gz. IC3-0384-9) geäußerten Rechtsansicht nicht als unselbstständiger Teil des Polizeipräsidiums U., sondern als selbstständige nachgeordnete Behörde anzusehen. Dies ergibt sich nach Auffassung des Senats aus den Bestimmungen des Polizeiorganisationsgesetzes (POG) in der ab 1. Januar 2008 geltenden Fassung nach § 1 Nr. 2 a) des Gesetzes zur Umsetzung der Polizeiorganisationsreform vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 944) und der Verordnung zur Durchführung des POG (DVPOG) vom 10. März 1998 (GVBl S. 136) in der ab 1. Januar 2008 geltenden Fassung.
Die Landespolizei gliedert sich nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 POG in (1.) Präsidien, die dem Staatsministerium des Innern (als oberster Dienstbehörde und Führungsstelle der Polizei gemäß Art. 1 Abs. 3 Satz 2 POG) unmittelbar nachgeordnet sind, (2.) Inspektionen und Kriminalfachdezernate, die den Präsidien unmittelbar nachgeordnet sind, und (3.) – soweit erforderlich -, den Inspektionen unmittelbar nachgeordnete Stationen. Für bestimmte sachliche Dienstbereiche können besondere Inspektionen und Stationen der Landespolizei errichtet werden (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 POG).
Das Staatsministerium des Innern errichtet durch Verordnung die einzelnen Dienststellen der Landespolizei und bestimmt dabei insbesondere Bezeichnung, Sitz und Nachordnung (Art. 4 Abs. 4 POG). Dies ist durch Erlass der DVPOG geschehen. Gemäß § 1 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 DVPOG ergeben sich die Dienststellen der Landespolizei und die örtlichen Dienstbereiche der Polizeipräsidien sowie die ihnen nachgeordneten Dienststellen aus Anlage 1 zur DVPOG. Dort ist (in der vorliegend anzuwendenden Fassung vom 12. Juli 2011 bis 29. Oktober 2012) im Bereich des Polizeipräsidiums U. unter der Nr. 8.27 die VPI S. als eigene (Fach-) Dienststelle aufgeführt, ebenso wie die KPI Sch. (Nr. 8.23).
Bei den den Präsidien der Landespolizei unmittelbar nachgeordneten Dienststellen i. S. d. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 POG handelt es sich demzufolge um selbstständige Behörden (Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage 2012, Teil C Rn. 46 Fn. 62; Schmidbauer/Steiner, PAG/POG, 4. Auflage 2014, Art. 4 POG Rn. 23-25; Samper/Honnacker, POG, Art. 4 Rn. 11), so dass die – für den Beamten mit einem Behördenwechsel verbundene – Übertragung eines anderen Dienstpostens im Bereich eines Polizeipräsidiums nicht lediglich als behördeninterne Umsetzung, sondern als Versetzung nach Art. 48 Abs. 1 BayBG zu qualifizieren ist (vgl. BayVGH, U. v. 26.1.2015 – 3 B 12.943 – juris Rn. 15 ff.).
Die Rechtslage in Bayern unterscheidet sich insoweit von der auf Bundesebene und in anderen Bundesländern, wonach nur die Polizeipräsidien bzw. -direktionen, nicht jedoch ihre Untergliederungen selbstständige Behörden sind (Lisken/Denninger a. a. O.; zur Bundespolizei BVerwG, B. v. 3.7.1990 – 6 P 10/87 – juris Rn. 16; VGH BW, U. v. 23.7.2013 – 4 S 671/12 – juris Rn. 34; zu Berlin BVerwG, B. v. 19.3.2011 – 6 P 6/11 – juris Rn. 19; zu Niedersachsen OVG Lüneburg, B. v. 15.3.2007 – 5 ME 195/06 – juris Rn. 22; zu Baden-Württemberg VGH BW, B. v. 23.2.2016 – 4 S 2527/15).
Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich insoweit nichts anderes. Gegenstand der Reform der Polizeiorganisation war es, im Bereich der Landespolizei die bisherigen Ebenen „Polizeipräsidium“ und „Polizeidirektion“ zu einer neuen Führungsebene, dem „Polizeipräsidium (neu)“ zu verschmelzen. So sollte der bestehende vierstufige Aufbau der Polizei (Staatsministerium des Innern – Polizeipräsidium – Polizeidirektion – Polizeiinspektion) durch eine nunmehr dreistufige Organisation (Staatsministerium des Innern – Polizeipräsidium [neu] – Polizeiinspektion) ersetzt werden (LT-Drs. 15/8600 S. 5).
Dadurch sollten Synergieeffekte erzielt werden und die Präsidien als Führungsebene und Einsatzzentrale sowie die nachgeordneten Dienststellen vor Ort als operative Ebene der Schutz- und kriminalpolizeilichen Basisarbeit gestärkt werden (LT-Drs. 15/8600 S. 5 f.). Dies bedeutet aber nicht, dass den Inspektionen und Kriminalfachdezernaten kein sachlich abgegrenzter eigener Aufgabenbereich zukommen würde (Schmidbauer/Steiner a. a. O. Rn. 8). Dem steht auch nicht entgegen, dass wesentliche personal- und organisationsrechtliche Befugnisse beim Präsidium, nicht bei den nachgeordneten Dienststellen liegen. Dadurch sollen die Polizeiinspektionen und Kriminalfachdezernate in weitem Umfang von Verwaltungsaufgaben freigestellt und entlastet werden, um sich vornehmlich ihrer Aufgabe, dem polizeilichen Einsatz vor Ort, widmen zu können (Schmidbauer/Steiner a. a. O. Rn. 11). Zudem erfüllen nicht nur solche Verwaltungseinheiten den dienstrechtlichen Behördenbegriff, denen personal- und organisationsrechtliche Befugnisse wie insbesondere die Befugnis, Beamte zu versetzen, abzuordnen oder umzusetzen, zustehen (BayVGH, B. v. 30.4.2012 a. a. O. Rn. 46).
Auch aus Art. 70 Abs. 2 Satz 3 BayPVG, wonach ein Polizeipräsidium im Mitbestimmungsverfahren nicht als Mittelbehörde gilt, kann nicht geschlossen werden, dass die Präsidien mit den Inspektionen eine Behörde bilden würden.
2.1.2 Wegen der bestehenden Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde war das Polizeipräsidium befugt, im Widerspruchsbescheid auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 1 BayBG erstmals die Versetzung des Klägers zur KPI Sch. ab 1. August 2012 anzuordnen. Der Widerspruchsbescheid leidet deshalb nicht unter einem wesentlichen Verfahrensfehler, der zu seiner Aufhebung führt.
Gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG ist abweichend von § 68 VwGO grundsätzlich vor allen Klagen aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO durchzuführen, in dem Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der beamtenrechtlichen Maßnahme nachzuprüfen sind. Den Widerspruchsbescheid erlässt abweichend von § 73 Abs. 1 VwGO gemäß § 54 Abs. 3 BeamtStG i. V. m. § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des § 54 Abs. 3 BeamtStG vom 1. April 2009 (GVBl. S. 279) die nächsthöhere Behörde; ist nächsthöhere Behörde eine oberste Dienstbehörde, so entscheidet gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung die Behörde, gegen deren Verhalten sich der Widerspruch richtet (Ausgangsbehörde).
Das Polizeipräsidium als Ausgangsbehörde, die den ursprünglichen Bescheid vom 20. Juli 2011 erlassen hat, war demnach gemäß § 54 Abs. 3 BeamtStG i. V. m. § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung des § 54 Abs. 3 BeamtStG auch zur Entscheidung über den Widerspruch berufen, weil nächsthöhere Behörde das Staatsministerium des Innern als oberste Dienstbehörde im Bereich der Polizei ist (Art. 1 Abs. 3 Satz 2, Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 POG).
Das Polizeipräsidium konnte aufgrund seiner – neben der Entscheidungskompetenz als Widerspruchsbehörde – bestehenden Entscheidungsbefugnis als Ausgangsbehörde im Widerspruchsbescheid erstmals die Versetzung des Klägers nach Art. 48 Abs. 1 BayBG ab 1. August 2012 anordnen, ohne dass es dabei auf den durch den Widerspruch abgesteckten Rahmen beschränkt gewesen wäre.
Auf den Widerspruch hin prüft die Widerspruchsbehörde die Ausgangsentscheidung in vollem Umfang in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit (BVerwG, U. v. 23.8.2011 – 9 C 2/11 – juris Rn. 20) ohne Bindung an den zugrunde liegenden Bescheid (BVerwG, B. v. 26.4.2011 – 7 B 43/11 – juris Rn. 7). Aufgrund des mit der Widerspruchseinlegung verbundenen Devolutiveffekts und der ihr zustehenden Entscheidungskompetenz ist die Widerspruchsbehörde auch nicht gehindert, den Bescheid auf eine andere rechtliche Grundlage als die Ausgangsbehörde zu stützen. Mit einem solchen „Nachschieben von Gründen“ überschreitet die Widerspruchsbehörde nicht ihre Befugnisse (BVerwG, B. v. 18.9.1991 – 1 B 107/91 – juris Rn. 5).
Die Sachentscheidungskompetenz der Widerspruchsbehörde nach § 73 VwGO ist gegenständlich allerdings auf den durch den Widerspruch abgesteckten Rahmen begrenzt (BayVGH, U. v. 7.7.1998 – 2 B 95.3824 – juris Rn. 22). Sie kann deshalb keine eigenständige Regelung treffen, die über den Inhalt der mit dem Widerspruch angefochtenen Maßnahme hinausgeht (OVG Berlin, U. v. 7.1.1977 – III B 7.76 – juris Rn. 21) und insbesondere der angefochtenen Ausgangsentscheidung keine „neue“ Entscheidung hinzufügen (BayVGH, U. v. 7.7.1998 a. a. O.). Innerhalb des durch den Widerspruch gezogenen Rahmens kann die Widerspruchsbehörde jedoch durchaus sachdienliche Maßnahmen treffen (OVG Hamburg, U. v. 24.4.1990 – Bf VI 27/89 – juris Rn. 23) und den Ausgangsbescheid insoweit ändern, aufheben und ersetzen (BayVGH, B. v. 9.10.2003 – 25 CS 03.897 – juris Rn. 16).
Es kann vorliegend im Ergebnis offenbleiben, ob das Polizeipräsidium die intendierte Rechtsfolge (dauerhafte Verwendung des Klägers bei der KPI Sch.) durch Ersetzung der zunächst von ihm verfügten Umsetzung durch eine Versetzung ab 1. August 2012 auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt hat („Nachschieben von Gründen“), aber keine neue eigenständige und rückwirkende Regelung getroffen hat, die über den Inhalt des Ausgangsbescheids hinausgeht, oder ob es sich bei der Ersetzung einer Umsetzung durch eine Versetzung aufgrund der unterschiedlichen Rechtsnatur (schlichthoheitliche Maßnahme bzw. Verwaltungsakt) um eine neue Regelung von wesentlich anderer Rechtsqualität (aliud) handelt, die nicht durch die Widerspruchsbehörde hätte angeordnet werden können.
Ebenso kann im Ergebnis dahingestellt bleiben, ob die Ersetzung der Umsetzung durch eine Versetzung nach Art. 46 BayVwVfG (Korrektur der rechtlich unzulässigen Umsetzung durch eine rechtlich zulässige Versetzung, da die rechtsfehlerhafte Form die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat) bzw. gemäß Art. 47 BayVwVfG (Umdeutung der fehlerhaften Umsetzung in eine auf das gleiche Ziel gerichtete, rechtlich zulässige Versetzung) möglich ist oder ob diese – direkt nur für Verwaltungsakte geltenden – Vorschriften keine Handhabe bieten, um eine schlichthoheitliche Maßnahme durch einen Verwaltungsakt zu ersetzen.
Allerdings spricht aufgrund dessen, dass der Beklagte den Kläger von Anfang an bei der VPI Sch. verwenden wollte und hierfür auch ein dienstliches Bedürfnis bestand, viel dafür, dass das Polizeipräsidium im Widerspruchsbescheid eine Regelung getroffen hat, die inhaltlich nicht über den Bescheid vom 20. Juli 2011 hinausgeht, sondern die Anordnung lediglich auf eine andere zulässige rechtliche Grundlage gestützt hat. Hierfür spricht auch, dass Gegenstand des vorliegenden Widerspruchsverfahrens die behauptete Rechtswidrigkeit der verfügten Verwendung bei der KPI Sch. und nicht nur deren rechtliche „Einkleidung“ ist, so dass die Ersetzung der zunächst verfügten Umsetzung durch eine Versetzung als sachdienliche Maßnahme wohl vom Widerspruch umfasst wäre, zumal die Ersetzung lediglich ex nunc ab dem 1. August 2012 und nicht etwa rückwirkend erfolgte. Dabei dürfte der Ersetzung einer Umsetzung durch eine Versetzung nicht entgegenstehen, dass es sich bei dieser um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. BayVGH, B. v. 1.2.1999 – 3 CS 98.2773 – juris Rn. 39 zur Umdeutung eines Verwaltungsakts in eine Weisung entsprechend dem Rechtsgedanken des Art. 47 BayVwVfG).
Jedenfalls ergibt sich die volle Sachentscheidungskompetenz des Polizeipräsidiums vorliegend daraus, dass – abweichend von § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO – nicht die nächsthöhere, sondern nach § 54 Abs. 3 BeamtStG i. V. m. § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung des § 54 Abs. 3 BeamtStG die Behörde, gegen deren Verhalten sich der Widerspruch richtet (Ausgangsbehörde), auch über den Widerspruch entscheidet. Bei bestehender Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde gibt es im Hinblick auf die übereinstimmende sachliche Zuständigkeit keinen Grund, die Widerspruchsbehörde auf den durch den Widerspruch abgesteckten Rahmen zu begrenzen. Damit würde ihr im Rahmen des Widerspruchsverfahrens eine Befugnis abgesprochen, die ihr außerhalb dieses Verfahrens, insbesondere also nach dessen Abschluss, unbestritten zusteht (BVerwG, B. v. 10.9.1957 – I CB 20/57 – juris Rn. 9; OVG Hamburg, B. v. 6.5.2004 – 3 Bs 611/03 – juris Rn. 22; BayVGH, B. v. 17.5.2013 – 3 AS 13.234 – juris Rn. 22).
Eine reformatio in peius (Verböserung) im Widerspruchsverfahren ist nicht generell ausgeschlossen; ihre Zulässigkeit richtet sich nach dem jeweils anzuwendenden materiellen Bundes- oder Landesrecht einschließlich der Zuständigkeitsvorschriften (BVerwG, U. v. 29.8.1986 – 7 C 51/84 – juris Rn. 13; B. v. 17.6.1996 – 1 B 100/96 – juri Rn. 5). Sie ist jedenfalls dann zulässig, wenn die Widerspruchsbehörde die Fachaufsicht über die Erstbehörde ausübt und ihr gegenüber dieser nicht nur ein Weisungs-, sondern auch ein Selbsteintrittsrecht zukommt (OVG Berlin, U. v. 7.1.1977 a. a. O. Rn. 28) oder wenn – wie im vorliegenden Fall – die Widerspruchs- und die Ausgangsbehörde identisch sind (OVG Koblenz, U. v. 2.10.1991 – 2 A 10038/91 – juris Rn. 34).
Demgemäß hat das Polizeipräsidium die von ihm im Widerspruchsbescheid vom 25. Juli 2012 getroffene Entscheidung auch ausdrücklich damit begründet, dass es zur Entscheidung über den Widerspruch und die Versetzung zuständig ist (§ 54 Abs. 3 BeamtStG i. V. m. § 1 der Verordnung zur Durchführung des § 54 Abs. 3 BeamtStG und Art. 49, 18 BayBG i. V. m. § 1 Abs. 3 Nr. 3 ZustV-IM vom 2. März 2007, GVBl S. 216). Die materiellrechtliche Zulässigkeit der Versetzung ergibt sich aus Art. 48 Abs. 1 BayBG. Danach war das Polizeipräsidium berechtigt, den Kläger ab 1. August 2012 zur VPI Sch. zu versetzen, da – wie unter 2.1.3 noch näher auszuführen sein wird – hierfür ein dienstliches Bedürfnis bestand (BayVGH, B. v. 17.5.2013 a. a. O. Rn. 24).
Der Zulässigkeit der Anordnung der Versetzung steht auch nicht entgegen, dass diese im Widerspruchsbescheid und nicht in einem (förmlichen) Zweitbescheid erfolgt ist. Hierin liegt keine Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift i. S. d. § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO, auf der der Widerspruchsbescheid beruht. Das wäre nur zu bejahen, wenn der Mangel nach dem einschlägigen Verwaltungsverfahrensrecht erheblich wäre (Eyermann-Rennert, VwGO, 14. Auflage 2014, § 79 Rn. 26). Dies ist vorliegend nicht der Fall, da offensichtlich ist, dass die Anordnung der Versetzung im Widerspruchsbescheid die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – die Widerspruchsbehörde dieselbe umfassende Entscheidungskompetenz in der Sache hat wie die Ausgangsbehörde und daher auch ihr Ermessen an Stelle der Ausgangsentscheidung setzen kann und dies im konkreten Fall auch tut (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 46 Rn. 35).
Wenn das Verwaltungsgericht diesbezüglich darauf abstellt, dass im Interesse des Widerspruchsführers die Entscheidungskompetenzen der Behörde als Erstbehörde im Verwaltungsverfahren und als Widerspruchsbehörde im Widerspruchsverfahren zu trennen sind, ist es der mit der Erstbehörde identischen Widerspruchsbehörde zwar i.d.R. verwehrt, anstelle einer Abhilfeentscheidung einen Rücknahmebescheid zu erlassen, um sich so ihrer Kostenlast zu entziehen (BVerwG, U. v. 28.4.2009 a. a. O. Rn. 16). Dies ist hier aber nicht der Fall. Nach dem unter 1. Ausgeführten hat der Beklagte vielmehr die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen.
Dass dies mit dem Verlust einer Verwaltungsinstanz verbunden ist (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), kommt keine ausschlaggebende Bedeutung zu, wie auch § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO zeigt (OVG Hamburg, B. v. 6.5.2004 a. a. O.). Eine verwaltungsinterne Nachprüfung von Verwaltungsakten ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht vorgeschrieben (BayVerfGH, E. v. 23.10.2008 – Vf. 10-VII-07 – VerfGHE 61, 248). Auch aus Art. 19 Abs. 4 GG und materiellen Grundrechten – die das Verfahrensrecht beeinflussen können (vgl. BVerfG, B. v. 20.12.1979 – 1 BvR 385/77 – BVerfGE 53, 30/65) – ergibt sich i.d.R. nicht anderes (BVerfG, B. v. 20.2.1982 – 2 BvL 26/81 – BVerfGE 60, 253). Gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung sprechen auch nicht Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens, bei dem es sich nicht allein um ein Rechtsschutzverfahren handelt; es dient vielmehr auch der Entlastung der Gerichte und der Selbstkontrolle der Verwaltung, die nach Art. 20 GG an Gesetz und Recht gebunden ist (BVerwG, U. v. 15.9.2010 – 8 C 31/09 – juris Rn. 30). Art. 19 Abs. 4 GG gebietet effektiven Rechtsschutz gegen, nicht durch Behörden.
2.1.3 Die Versetzung des Klägers zur VPI Sch. ab 1. August 2012 nach Art. 48 Abs. 1 BayBG ist mit Zustimmung des Personalrats gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 BayPVG erfolgt und auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayBG kann ein Beamter u. a. in ein anderes Amt seiner Fachlaufbahn, für das er die Qualifikation besitzt, versetzt werden, wenn hierfür ein dienstliches Bedürfnis besteht. Die Zustimmung des Beamten ist nicht erforderlich, wenn das neue Amt zum Bereich desselben Dienstherrn gehört, derselben Fachlaufbahn und, soweit gebildet, demselben fachlichen Schwerpunkt angehört wie das bisherige Amt und mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist (Art. 48 Abs. 1 Satz 2 BayBG).
Der Beklagte hat die Versetzung des Klägers mit erheblichen innerdienstlichen Spannungen auf seiner früheren Dienststelle, der KPI Sch., aufgrund der nachhaltigen Störung des Vertrauensverhältnisses zu seinen dortigen Vorgesetzten und Kollegen infolge einer als unzureichend empfundenen Sachbehandlung durch den Kläger bei der Verwahrung dienstlich sichergestellter Gelder begründet. Damit bestand ein dienstliches Bedürfnis für die Wegversetzung des Klägers.
Innerdienstliche Spannungen begründen regelmäßig ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung eines Beamten (BayVGH, B. v. 8.3.2013 – 3 CS 12.2365 – juris Rn. 25). Ist ein dienstliches Bedürfnis in der Person des Beamten begründet, kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob den Beamten hieran ein Verschulden trifft. Ist ein dienstliches Bedürfnis für eine Versetzung gegeben, so entscheidet der Dienstherr nach pflichtgemäßen Ermessen, ob und in welcher Weise er von der Befugnis, den Beamten zu versetzen, Gebrauch macht oder welcher von mehreren Beamten versetzt wird. Dabei ist aufgrund der Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten (§ 45 BeamtStG) auf dessen persönliche Verhältnisse Rücksicht zu nehmen. Dienstliche Interessen haben jedoch grundsätzlich Vorrang vor den persönlichen Belangen des Beamten (BayVGH, B. v. 8.3.2013 a. a. O. Rn. 26). Bei der Ausübung des Ermessens muss sich der Dienstherr i.d.R. auch nicht daran orientieren, bei wem ein eventuelles Verschulden an den Spannungen überwiegt. Er darf grundsätzlich nur den Gesichtspunkt nicht unberücksichtigt lassen, ob ein etwa eindeutig oder allein auf einer Seite liegendes Verschulden an der Entstehung oder dem Fortbestehen der Spannungen vorliegt (BayVGH, B. v. 8.3.2013 a. a. O. Rn. 27).
Die im Zusammenhang mit der Verwahrung des vom Kläger in Ausübung seines Dienstes sichergestellten Bargelds festgestellten Unregelmäßigkeiten (Fehlbeträge über 1.270,- €), aufgrund derer gegen den Kläger mit Disziplinarverfügung vom 2. Februar 2011 wegen Nichtbeachtung der Dienstvorschriften zur Behandlung von Verwahrstücken eine Geldbuße nach Art. 8 BayDG in Höhe von 500,- € verhängt wurde, sind aktenkundig und durften im Rahmen der Versetzung des Klägers als sonstiger Personalmaßnahme verwertet werden (Art. 17 Abs. 1 und 2 BayDG). Es steht zur Überzeugung des Senats auch fest, dass aufgrund dieses Verhaltens des Klägers das erforderliche Vertrauen für eine weitere Zusammenarbeit mit seinen Vorgesetzten und Kollegen auf der damaligen Dienststelle nicht mehr vorhanden war, was nachvollziehbar zu einer erheblichen Störung des Betriebsfriedens und des Dienstbetriebs bei der KPI Sch. führte.
Der Kläger hat diese aktenkundigen Vorfälle und die daraus resultierenden innerdienstlichen Spannungen nicht substantiiert bestritten, sondern sich nur dagegen gewandt, dass man ihm diese Vorfälle erneut zum Vorwurf gemacht habe, und ein dienstliches Bedürfnis für seine Versetzung verneint, weil er diskriminiert worden sei und innerdienstliche Spannungen aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zunächst durch eine interne Mediation zu lösen seien. Damit vermag er ein dienstliches Bedürfnis für seine Versetzung jedoch nicht in Frage zu stellen. Für die vom Kläger behauptete angebliche Diskriminierung gibt es keine Anhaltspunkte. Aufgrund der aktenkundigen Vorkommnisse kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die innerdienstlichen Spannungen einseitig vom Dienststellenleiter oder von Kollegen des Klägers verschuldet worden sind. Deshalb hat der Beklagte ermessensfehlerfrei entschieden, die seit 2009 bei der KPI Sch. aufgetretenen innerdienstlichen Spannungen, die auf einer dauerhaften Zerstörung des Vertrauens der Vorgesetzten und des Dienststellenleiters gegenüber dem Kläger beruhten und ihre Ursache in einer als unzureichend wahrgenommenen Sachbearbeitung durch den Kläger hatten, dadurch aufzulösen, indem er den Kläger wegversetzte. Insofern lag eine zeitnahe Verwendung des Klägers bei einer anderen (ortsnahen) Dienststelle im ersichtlichen dienstlichen Interesse, um den Betriebsfrieden bei seiner früheren Dienststelle zu gewährleisten. Eine Versetzung anderer, ggf. sogar mehrerer, Beamter wäre demgegenüber unverhältnismäßig gewesen. Aufgrund des nachhaltig zerrütteten Vertrauensverhältnisses wäre die Durchführung einer Mediation nicht geeignet gewesen, den Betriebsfrieden bei der KPI Sch. wiederherzustellen.
Hiergegen kann der Kläger auch nicht einwenden, dass nunmehr keine Spannungen mehr zu Vorgesetzten und Kollegen bei der KPI Sch. bestehen würden. Denn für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versetzungsverfügung kommt es auf die im Zeitpunkt ihres Erlasses maßgebliche Sach- und Rechtslage an (BVerwG, B. v. 27.11.2000 – 2 B 42/00 – juris Rn. 3), so dass später eingetretene Entwicklungen wie die Ruhestandsversetzung von früheren Vorgesetzten des Klägers oder ein derzeit freundschaftlicher Umgangston mit den Kollegen von der KPI Sch. nicht zur Rechtswidrigkeit der Versetzungsverfügung führen.
Nachdem der Kläger aus persönlichen Gründen (Betreuung des schwerbehinderten Bruders) das ihm zunächst gemachte Angebot einer dauerhaften Verwendung bei der KPI W., um weiter im Kriminalpolizeilichen Dienst bleiben zu können, nicht angenommen hatte, bestand nach wie vor ein dienstliches Interesse, eine für den Kläger geeignete und zumutbare Verwendung bei einer anderen, möglichst vom Wohnort des Klägers in Sch. aus gut erreichbaren Dienststelle zu finden und hierbei auch den Personalbedarf der aufnehmenden Dienststelle zu berücksichtigen.
Eine dauerhafte Verwendung des Antragstellers bei der VPI Sch. entspricht dieser Interessenlage. Bei der VPI Sch. bestand nach Angaben des Beklagten zum damaligen Zeitpunkt dringender Personalbedarf an Führungsbeamten der 3. QE. Zugleich konnte dem Kläger, der bei seiner früheren Dienststelle als „Sachbearbeiter 3. QE Rauschgiftkriminalität, deliktsübergreifende Kriminalitätsbekämpfung (A 09/11)“ tätig war, nunmehr in seiner neuen Verwendung als „Sachbearbeiter 3. QE Schwerverkehr/Gefahrgut (A 09/11)“ ebenfalls ein amtsangemessener Aufgabenbereich in derselben Fachlaufbahn und in demselben fachlichen Schwerpunkt (vgl. Art. 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LlbG i. V. m. § 1 Satz 1 Nr. 1 FachV-Pol/VS) zugewiesen werden. Eine Verwendung des Antragstellers bei der VPI Sch. als Sachbearbeiter der 3. QE entspricht der Wertigkeit seines bisherigen Dienstpostens und ist auch unter Berücksichtigung seiner persönlichen Verhältnisse nicht ermessensfehlerhaft (BayVGH, B. v. 30.4.2012 a. a. O. Rn. 49). Dass die Tätigkeit nicht amtsangemessen wäre, ist nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Daran ändert nichts, dass der Kläger infolge der Versetzung vom Kriminaldienst in den uniformierten Dienst gewechselt ist und sich seine Amtsbezeichnung geändert hat (Polizei- statt Kriminalhauptkommissar), da die Dienstarten gleichwertig sind (§ 4 FachV-Pol/VS) und die Besoldungsgruppe gleich geblieben ist.
Dem steht auch nicht entgegen, dass die Feststellung des Verwaltungsgerichts in Ziffer I. seines Urteils vom 6. November 2012, der Bescheid vom 20. Juli 2011 in seiner ursprünglichen Fassung sei rechtswidrig gewesen, nach § 121 VwGO in Rechtskraft erwachsen ist. Zwar erstreckt sich dieser Ausspruch nicht nur auf die Umsetzung, sondern auch auf die damit zusammenhängenden Entscheidungen. Das Erstgericht hat seine Feststellungen unter Ziffer I. allerdings ausdrücklich nur auf den Bescheid vom 20. Juli 2011 in seiner ursprünglichen Fassung bezogen, so dass den übrigen, im Widerspruchsbescheid aufrechterhaltenen Verfügungen im Bescheid vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012 (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) in Bezug auf die darin verfügte Versetzung des Klägers zur VPI Sch. ab 1. August 2012 nicht die Rechtskraft von Ziffer I. des Urteils entgegen gehalten werden kann.
Die verfügte Versetzung ist deshalb weder unvollständig noch unbestimmt. Vielmehr wurde dem Kläger mit der Zuweisung eines Dienstpostens als „Sachbearbeiter 3. QE Schwerverkehr/Gefahrgut (A 09/11)“ unter Nr. 2 des Bescheids vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 2012 ein konkretes Funktionsamt übertragen, das seinem Status entspricht (BVerwG, U. v. 22.6.2006 – 2 C 26/05 – juris Rn. 12; OVG Hamburg, B. v. 23.8.2012 – 1 Bs 154/12 – juris Rn. 20).
Der Kläger kann auch nicht beanspruchen, ausschließlich bei der wohnortnäheren PI Sch. verwendet zu werden. Insoweit hat er schon nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, dass dort Mitte 2012 überhaupt eine freie und besetzbare Planstelle verfügbar war (BayVGH, U. v. 26.1.2015 a. a. O. Rn. 18). Im Übrigen ist es auch ermessensgerecht, wenn der Beklagte eine Verwendung des Klägers dort abgelehnt hat, weil wegen der räumlichen Nähe zur und der dienstlichen Berührungspunkte mit der KPI Sch. nicht ausgeschlossen werden kann, dass es zu Begegnungen des Klägers mit Angehörigen seiner früheren Dienststelle kommt, was zu erneuten Spannungen führen kann. Ein Polizeivollzugsbeamter hat grundsätzlich auch keinen Anspruch darauf, auf einem bestimmten Dienstposten verwendet zu werden. Es obliegt vielmehr dem Dienstherrn, in Ausübung des ihm zukommenden Organisationsrechts zu entscheiden, welche Maßnahmen erforderlich sind, um Gefahrenabwehr und Strafverfolgung durch die Vollzugspolizei sicherzustellen. Ein Polizeibeamter muss deshalb grundsätzlich davon ausgehen, im gesamten Staatsgebiet eingesetzt zu werden (BayVGH, U. v. 26.1.2015 a. a. O. Rn. 19).
Seinem Anliegen, aus persönlichen (familiären) Gründen weiterhin in Sch. in Wohnortnähe eingesetzt zu werden, hat der Beklagte dadurch Rechnung getragen, dass er den Kläger zur VPI Sch. versetzt hat. Diese ist von der Wohnung des Klägers aus mit dem PKW in ca. 20 Minuten und auch mit öffentlichen Verkehrsmitteln zumutbar erreichbar, auch wenn der Kläger hierfür ggf. einfache Fahrzeiten bis zu einer Stunde in Kauf nehmen muss. Dies ist bei einer regulären Dienstzeit zwischen 6 und 20 Uhr ohne weiteres machbar. Im Übrigen hat der Kläger gemäß Art. 74 Abs. 1 BayBG seine Wohnung so zu nehmen, dass die ordnungsgemäße Wahrnehmung der Dienstgeschäfte nicht beeinträchtigt wird.
Auch die orts- und zeitnahe Betreuung seines behinderten Bruders, der tagsüber in einer Einrichtung für geistig behinderte Menschen in Sch. untergebracht ist und selbstständig ohne besondere Betreuung in einer Wohnung in Sch. lebt, wird durch die Versetzung nicht vereitelt. Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass der geistige Zustand seines Bruders auch eine ständige begleitende Betreuung durch Familienangehörige unabdingbar mache, kann einer Inanspruchnahme des Klägers in Notfällen (z. B. bei Stürzen des Bruders oder Schlüsselverlust) durch eine ggf. auch kurzfristige Freistellung des Klägers vom Dienst gemäß § 16 UrlV bzw. Freizeitausgleich gemäß Art. 87 Abs. 2 BayBG begegnet werden.
2.2. Auch die übrigen Verfügungen im Bescheid vom 20. Juli 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids sind rechtlich nicht zu beanstanden. Mit der Zuweisung des Dienstpostens als „Sachbearbeiter 3. QE Schwerverkehr/Gefahrgut (A 09/11)“ wurde dem Kläger ein konkretes Funktionsamt übertragen, das seinem Status entspricht. Die dauerhafte Verwendung im schutzpolizeilichen Dienst erfordert die Änderung der Amtsbezeichnung des Klägers. Umzugskostenvergütung nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 BayUKG wurde zu Recht nicht zugesagt, weil der Kläger bereits im Einzugsgebiet des neuen Dienstorts wohnt (vgl. Art. 4 Abs. 3 BayUKG). Die vorübergehende Umsetzung zur VPI Sch. hat sich durch die Versetzung dorthin erledigt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Dem Kläger sind die Verfahrenskosten ganz aufzuerlegen, weil der Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000.- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG).
