Aktenzeichen AN 1 E 18.00667
Leitsatz
1. Zur Klärung der häufigen Fehlzeiten eines Beamten darf der Dienstherr ihn auffordern, die medizinischen Ursachen für die häufigen Fehlzeiten zu benennen und zum Nachweis entsprechende medizinische Unterlagen vorzulegen. (Rn. 59 – 61) (redaktioneller Leitsatz)
2 Sollte der Beamte seiner rechtlich nicht erzwingbaren Obliegenheit zur Mitwirkung der Sachverhaltsaufklärung nicht nachkommen, hat er es hinzunehmen, dass der Dienstherr nach vergeblichen Aufklärungsbemühungen eine amtsärztliche Untersuchung auf einer geringeren tatsächlichen Erkenntnisgrundlage – insbesondere ohne genaue Angaben zu Art und Umfang der Untersuchung – anordnen darf. (Rn. 63) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Dem Antragsgegner wird aufgegeben, die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung gemäß der Anordnung vom 27. März 2018 freizustellen.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 2.500.- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die am …1970 geborene Antragstellerin steht als Studienrätin im Förderschuldienst des Antragsgegners. Sie ist in Teilzeit mit 16 Unterrichtsstunden an der Schule am … in … tätig.
Die Klägerin war im Schuljahr 2016/2017 an 64 Arbeitstagen und im Schuljahr 2017/2018 bis zum 7. März 2018 an 44 Arbeitstagen dienstunfähig erkrankt.
Mit Schreiben vom 13. März 2018 bot der Schulleiter der Schule am … der Antragstellerin die Durchführung eines betrieblichen Eingliederungsmanagements nach § 84 Abs. 2 SGB IX an, da die Antragstellerin in der Zeit vom 1. September 2017 bis 13. März 2018 mehr als sechs Wochen erkrankt gewesen sei.
Mit Schreiben vom 13. März 2018 teilte die Regierung von Mittelfranken der Antragstellerin mit, auf Grund ihrer Fehlzeiten in den vergangenen Schuljahren sei zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit eine weitere amtsärztliche Untersuchung notwendig. Die medizinische Untersuchungsstelle sei beauftragt worden, die Antragstellerin zu untersuchen. Von dort aus werde die Antragstellerin eine Einladung zur Untersuchung erhalten.
Unter dem 19. März 2018 lud die Regierung von Mittelfranken die Antragstellerin für den 17. April 2018, 15:30 Uhr, zu einer Untersuchung in der medizinischen Untersuchungsstelle.
Mit Schreiben vom 22. März 2018 lehnte die Antragstellerin die Durchführung eines betrieblichen Eingliederungsmanagements ab.
Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 22. März 2018 legte die Antragstellerin gegen die Aufforderung zu einer amtsärztlichen Untersuchung vom 13. März/19. März 2018 Widerspruch ein.
Die Aufforderung zu einer amtsärztlichen Untersuchung entspreche nicht den Anforderungen des Art. 65 Abs. 2 BayBG. Diese müsse tatsächliche Feststellungen enthalten, die die Dienstunfähigkeit des Beamten naheliegend erscheinen ließen.
Die Aussage im Schreiben vom 13. März 2018, die Antragstellerin sei längerfristig erkrankt, entspreche nicht den Tatsachen. Die Antragstellerin habe im vergangenen Herbst eine Fehlzeit wegen eines Infekts im Magen-Darm-Bereich gehabt. Im Dezember 2017 sei sie wegen einer Mandelentzündung 10 Arbeitstage krank gewesen. Zuletzt sei sie – wie viele andere auch – vor und nach den Faschingsferien wegen eines grippalen Infekts längere Zeit arbeitsunfähig gewesen. Alle Erkrankungen seien ausgeheilt.
Zudem enthalte die Untersuchungsanordnung keine Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchungen. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 und des BayVGH v. 9.3.2017 – 3 CE 16.2549) werde hingewiesen. Außerhalb des Art. 65 Abs. 2 BayBG existiere keine Rechtsgrundlage für eine ärztliche Untersuchung gegen den Willen eines Beamten. Die Untersuchungsanordnung könne insbesondere nicht auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gestützt werden (VG Düsseldorf, B.v. 20.8.2015 – 26 L 2549/15).
Mit Schreiben der Regierung von Mittelfranken vom 27. März 2018 wurde die Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung vom 13. März 2018 aufgehoben. Es erging erneut eine Aufforderung an die Antragstellerin, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen.
Zur Begründung wurde unter tabellarischer Darstellung der Fehlzeiten darauf hingewiesen, dass die Klägerin im Zeitraum vom 4. November 2014 bis zum 14. März 2018 an insgesamt 139 Arbeitstagen dienstunfähig erkrankt gewesen sei. Die Liste erhebe keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
Bei gehäuften Fehlzeiten könnten körperliche und/oder seelische Gesundheitsstörungen zu Grunde liegen. Körperliche und seelische Gesundheitsstörungen könnten sich gegenseitig beeinflussen und bedingen. Zweifel an der Dienstfähigkeit, die sich aus gehäuften Fehlzeiten ergäben, rechtfertigten in einem ersten Schritt eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung, wenn dem Dienstherrn nicht bekannt sei, welchem medizinischen Fachgebiet die Erkrankung zuzuordnen sei.
Angesichts der hohen Zahl an krankheitsbedingten Fehltagen bestünden Zweifel an der dauernden Dienstfähigkeit der Antragstellerin. Es bestehe ernsthafte Sorge, dass die Antragstellerin ihrer Tätigkeit als Lehrkraft nicht angemessen nachkommen könne.
Da die Antragstellerin in den letzten dreieinhalb Jahren an 164 Kalendertagen dienstunfähig erkrankt gewesen sei, sei die medizinische Untersuchungsstelle unter dem 27. März 2018 erneut gebeten worden, eine amtsärztliche Untersuchung zur Überprüfung der Dienstfähigkeit der Antragstellerin vorzunehmen.
Die ärztliche Untersuchung erfolge an der medizinischen Untersuchungsstelle der Regierung von Mittelfranken durch einen Arzt bzw. eine Ärztin des öffentlichen Gesundheitsdienstes der Untersuchungsstelle. Es erfolge eine sozialmedizinische Begutachtung. Diese werde in Form von Anamneseerhebung, Exploration und Untersuchung durchgeführt. Die Untersuchung werde physische, insbesondere innere Medizin, Phoniatrie, Pädaudiologie, HNO-Heilkunde und psychische Aspekte umfassen. Ebenso würden die vorhandenen, vorgelegten ärztlichen Befunde und Unterlagen bewertet.
Sofern Zusatzuntersuchungen, Zusatzgutachten durch Fachärzte oder eine neuropsychologische Testung auf Grund der bei den oben beschriebenen Untersuchungen gewonnenen Erkenntnisse erforderlich sein sollten, werde dies mit der Antragstellerin kommuniziert und nach Rücksprache mit der Personalstelle das Weitere veranlasst.
Die Begutachtung der MUS nehme in der Regel einen Zeitraum von ein bis zwei Stunden in Anspruch.
Bei der Anordnung, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte, dienstliche Weisung.
Die Antragstellerin werde gebeten, sich zu der Untersuchung einzufinden und den Untersuchungstermin wahrzunehmen. Der Untersuchungsauftrag erfolge schon wegen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber der Antragstellerin. Die Pflicht, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, ergebe sich aus Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG. Auf Art. 65 Abs. 2 Satz 2 BayBG werde ausdrücklich hingewiesen.
Mit weiterem Schreiben vom 27. März 2018 erteilte die Regierung von Mittelfranken der medizinischen Untersuchungsstelle einen Auftrag zur Überprüfung der Dienstfähigkeit der Antragstellerin.
Unter dem 29. März 2018 lud die Medizinische Untersuchungsstelle bei der Regierung von Mittelfranken die Antragstellerin zu einem Untersuchungstermin am 17. April 2017, 15:30 Uhr.
Die Klägerin ließ mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 9. April 2018, eingegangen beim Verwaltungsgericht Ansbach am selben Tag, einen Antrag nach § 123 VwGO stellen mit dem Begehren,
dem Antragsgegner aufzugeben, die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung gemäß der Anordnung vom 27. März 2018 freizustellen.
Die Antragstellerin habe der Regierung von Mittelfranken bereits vor längerem per E-Mail mitgeteilt, dass sie sich um eine medizinische Präventionsmaßnahme zur Verbesserung ihres Gesundheitszustandes bemühe. Diesen Aspekt habe der Bevollmächtigte der Antragstellerin auch in seinem Schreiben vom 22. März 2018 angesprochen. Die Antragstellerin habe mittlerweile über ihre Hausärztin am 23. März 2018 einen Antrag an das Gesundheitsamt der Stadt … gestellt, eine Rehabilitationsmaßnahme zu bewilligen. Begründet werde der Antrag ausdrücklich mit wiederholten Infekten und einer allgemeinen Erschöpfung.
Es bestehe ein Anordnungsanspruch.
Bei der streitgegenständlichen Anordnung handele es sich um keinen Verwaltungsakt mit Außenwirkung, so dass vorläufiger Rechtsschutz über § 123 VwGO zu gewähren sei. § 44a Satz 1 VwGO stehe dem Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen, da die Nichtbefolgung mit disziplinarrechtlichen Mitteln geahndet werden könne. Art. 65 Abs. 2 BayBG scheide als Rechtsgrundlage aus. Eine auf diese Norm gestützten Aufforderung müssten tatsächliche Feststellungen zu Grunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten naheliegend erscheinen ließen (BVerwG v. 30.52013 – 2 C 68.11; BayVGH, B.v. 9.3.2017 – 3 CE 16.2549). Der Dienstherr müsse sich bereits im Vorfeld des Erlasses einer solchen Anordnung nach entsprechender sachkundlicher ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (VG Ansbach, B.v. 28.9.2017 – AN 1 E 17.01739).
Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung lege diese Zweifel nicht hinreichend deutlich dar. Zwar sei es richtig, dass die Antragstellerin in den letzten Jahren immer wieder arbeitsunfähig erkrankt gewesen sei. Im Einzelnen handele es sich um folgende Fehlzeiten:
Schuljahr 2014/2015: 11 Arbeitstage
Schuljahr 2015/2016: 17 Arbeitstage
Schuljahr 2016/2017: 64 Arbeitstage (die Antragstellerin habe im Juni 2017 einen Hörsturz erlitten)
Schuljahr 2017/2018: 47 Arbeitstage (häufige Infekte)
Allein diese Fehlzeiten genügten jedoch nicht als tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin dienstunfähig sein könnte. Gerade in den abgelaufenen Monaten habe eine starke Grippewelle grassiert. Nach dem Kenntnisstand des Bevollmächtigten sei sogar eine Dienstanweisung des Kultusministeriums ergangen, dass für alle schwangeren Lehrkräfte zeitweise ein Beschäftigungsverbot bestanden habe.
Die Antragstellerin sei ihrer beamtenrechtlichen Verpflichtung, ihre Dienstfähigkeit durch Maßnahmen der Gesundheitsfürsorge zu erhalten bzw. wiederherzustellen, dadurch nachgekommen, dass sie über ihre Hausärztin beim Gesundheitsamt der Stadt … einen Antrag auf Durchführung einer Rehabilitationsmaßnahme gestellt habe. Deshalb sei es nicht erforderlich, die Antragstellerin zum jetzigen Zeitpunkt amtsärztlich untersuchen zu lassen.
Der Anordnungsgrund ergebe sich aus dem unmittelbar bevorstehenden Termin für die ärztliche Untersuchung.
Die Bevollmächtigten der Antragstellerin teilten mit weiterem Schriftsatz vom 16. April 2018 mit, die Antragstellerin habe am 13. April 2018 einen Termin beim Gesundheitsamt der Stadt … zu einer amtsärztlichen Untersuchung wahrgenommen. Diese habe das Ziel gehabt abzuklären, ob durch eine Präventionsmaßnahme der Gesundheitszustand der Antragstellerin stabilisiert bzw. verbessert werden könne. Das Gesundheitsamt habe eine solche Präventionsmaßnahme mündlich gegenüber der Antragstellerin befürwortet. Damit stelle sich umso mehr die Frage, ob eine weitere amtsärztliche Untersuchung derzeit erforderlich sei.
Der Antragsgegner teilte mit Schriftsatz vom 13. April 2018 mit, dass der für den 17. April 2018 angesetzte Untersuchungstermin abgesagt worden sei. Vor einer abschließenden Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach werde kein weiterer Termin festgesetzt.
Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 23. April 2018, den Antrag zurückzuweisen.
Bereits am 17. Februar 2014 sei die Antragstellerin wegen gehäufter, krankheitsbedingter Fehlzeiten auf Veranlassung des Dienstherrn von der medizinischen Untersuchungsstelle bei der Regierung von Mittelfranken amtsärztlich untersucht worden. Seit dieser Untersuchung seien bei der Antragstellerin weitere, sehr häufige Erkrankungen aufgetreten.
Bei derart gehäuften Fehlzeiten könnten körperliche und/oder seelische Gesundheitsstörungen zu Grunde liegen. Zweifel an der Dienstfähigkeit, die sich aus gehäuften Fehlzeiten ergäben, rechtfertigten in einem ersten Schritt eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung, wenn dem Dienstherrn nicht bekannt sei, welchem medizinischen Fachgebiet die Erkrankung zuzuordnen sei.
Der Schulleiter der Schule am … habe in einer Stellungnahme vom 13. April 2018 mitgeteilt, dass er die Antragstellerin mehrfach um ein Gespräch gebeten habe, bei welchem er die Gründe für die häufigen krankheitsbedingten Fehlzeiten erfragen wollte. So sei bereits für den 22. Juni 2017 ein Gesprächstermin festgesetzt worden, welcher jedoch wegen einer erneuten Krankmeldung der Antragstellerin habe abgesagt werden müssen. Im Anschluss daran sei es dem Schulleiter nach eigener Aussage auf Grund der annähernd durchgehenden Erkrankung der Antragstellerin nicht mehr möglich gewesen, ein Gespräch mit ihr zu führen.
Kurz vor Beginn des Schuljahres 2017/2018 habe die Antragstellerin der Schulleitung ihre Wünsche (Veränderungswunsch auf Grund von Überlastung durch Klassen mit hohem Pflegebedarf) hinsichtlich des Klasseneinsatzes mitgeteilt. Diesen Wünschen sei seitens der Schulleitung nahezu vollständig entsprochen worden. Im September 2017 habe die Antragstellerin wiederum eine Verschiebung ihres freien Tages von Mittwoch auf Donnerstag erbeten. Auch diesem Wunsch sei entsprochen worden. Diese Maßnahmen hätten aus Sicht des Schulleiters dazu gedient, die Erkrankung der Antragstellerin ernst zu nehmen und der Antragstellerin die Möglichkeit zu geben, krankheitsbedingte Fehlzeiten zu reduzieren. Ab Oktober 2017 hätten die Krankheitstage der Antragstellerin erneut zugenommen, so dass sie schließlich beinahe wieder durchgehend indisponiert gewesen sei. Aus diesem Grund sei für den 18. Januar 2018 ein Mitarbeitergespräch angesetzt worden. Dieses Gespräch habe die Antragstellerin wegen eines Handwerkertermins abgesagt. Weitere von der Schulleitung geplante Gesprächstermine hätten wegen der gehäuften krankheitsbedingten Fehlzeiten im ersten Kalendervierteljahr 2018 nicht mehr umgesetzt werden können. Erst am 21. März 2018 sei es dem Schulleiter möglich gewesen, ein kurzfristig angesetztes Gespräch mit der Antragstellerin zu führen.
Das der Antragstellerin mit Schreiben vom 13. März 2018 angebotene betriebliche Wiedereingliederungsmanagement sei von der Antragstellerin abgelehnt worden.
Gemäß dem Gesundheitsreport (Kurzbericht Fehlzeiten der … Krankenkasse) hätten die Arbeitsunfähigkeitstage je Versicherten für das Jahr 2017 im Durchschnitt 14,6 Arbeitstage betragen. Die Antragstellerin sei hingegen im Kalenderjahr 2017 an 79 Arbeitstagen dienstunfähig erkrankt gewesen, im Jahr 2018 weise die Antragstellerin eine krankheitsbedingte Fehlzeit von 27 Arbeitstagen auf. Insgesamt sei die Antragstellerin in den letzten 3 ½ Jahren an 139 Arbeitstagen dienstunfähig erkrankt gewesen. Auf Grund dieser ungewöhnlich hohen Zahl an krankheitsbedingten Fehltagen bestünden seitens des Dienstherrn Zweifel an der dauernden Dienstfähigkeit der Antragstellerin. Zudem bestehe ernsthaft die Sorge, dass die Antragstellerin ihrer Tätigkeit als Lehrkraft nicht mehr angemessen nachkommen könne.
Soweit die Antragstellerin anführe, die Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung weise inhaltliche Mängel auf, sei dies nicht zutreffend. Im Schreiben vom 27. März 2018 sei der Antragstellerin Art und Umfang der Untersuchung mitgeteilt worden. Abschließend sei die Antragstellerin darauf hingewiesen worden, dass, sofern Zusatzuntersuchungen, Zusatzgutachten durch Fachärzte oder eine neuropsychologische Testung angesichts der bei der oben beschriebenen Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse erforderlich sein sollte, dies mit der Antragstellerin durch den untersuchenden Amtsarzt bzw. die Untersuchung der Amtsärzte besprochen und nach Rücksprache mit der Personalstelle das weitere Vorgehen veranlasst werde. Zwar sei dies im Untersuchungsauftrag an die medizinische Untersuchungsstelle nicht gleichlautend wiedergegeben, jedoch entspreche es im allgemeinen der gängigen Verwaltungspraxis, dass die medizinische Untersuchungsstelle die Notwendigkeit eines Zusatzgutachtens immer mit dem bzw. der zu Untersuchenden bespricht und entsprechende Maßnahmen stets erst nach Rücksprache mit der Personalstelle einleitet. Somit sei der zu untersuchende Beamte jederzeit über den Fortgang der amtsärztlichen Untersuchung informiert.
Soweit es die am 13. April 2018 erfolgte Untersuchung beim Gesundheitsamt der Stadt … betreffe, sei es Zweck dieser Untersuchung gewesen, festzustellen, ob durch eine Kurmaßnahme als Prävention der Gesundheitszustand der Antragstellerin stabilisiert bzw. verbessert werden könne. Eine schriftliche Bestätigung hierzu stehe noch aus.
Es sei verwunderlich, dass die Antragstellerin lediglich an gewöhnlichen, der Jahreszeit entsprechenden Infektionskrankheiten gelitten haben soll, andererseits jedoch eine Präventionsmaßnahme zur Stabilisierung bzw. Verbesserung des Gesundheitszustandes notwendig erscheine. Die Antragstellerin habe eine betriebliche Präventionsmaßnahme abgelehnt. Auch sei dem Schulleiter durch die Antragstellerin kaum die Möglichkeit gegeben worden, für sie Verbesserungen im Schulalltag herbeizuführen. Die von der Antragstellerin erbetenen Änderungswünsche seien von der Schulleitung aufgegriffen und weitgehend umgesetzt worden. Weshalb eine anstehende Kurmaßnahme eine amtsärztliche Untersuchung entbehrlich machen sollte, erschließe sich nicht.
Der Bevollmächtigte der Antragstellerin erwiderte mit Schriftsatz vom 7. Mai 2018, der Schulleiter habe bei der Besprechung der Möglichkeit eines betrieblichen Eingliederungsmanagements darauf hingewiesen, dass ein solches sehr zeitaufwändig zu organisieren sei, da auch der Personalrat mit einzubeziehen sei und immer wieder Gespräche stattfinden müssten. Deshalb habe die Antragstellerin diese Maßnahme abgelehnt. Mit dem Schulleiter sei jedoch bereits über das kommende Schuljahr 2018/2019 gesprochen worden, in dem die Antragstellerin weniger Stunden als jetzt arbeiten wolle.
Das Gesundheitsamt der Stadt … habe letzte Woche als Grundlage für die Kostenübernahme durch die Beihilfestelle ein Gutachten erstellt, in dem eine Rehabilitationsmaßnahme empfohlen werde. Die Antragstellerin sei in der Klinik am … für den Zeitraum ab 30. Mai 2018 für 21 bzw. 28 Tage vorgemerkt.
Unter dem 18. Mai 2018 und 8. Juni 2018 übersandte die Regierung von Mittelfranken zwei weitere Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen für die Antragstellerin für den Zeitraum vom 15. Mai 2018 bis 16. Mai 2018 und vom 4. Juni 2018 bis 8. Juni 2018.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn diese Regelung – vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen – nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden (sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist daher stets, dass ein Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit der Regelung) und ein Anordnungsanspruch (der materielle Anspruch auf die begehrte Regelung) glaubhaft gemacht werden (vgl. § 123 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt i.S. von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (BayVGH, B.v. 28.1.2013 – 3 CE 12.1883 juris Rn. 26; B.v. 6.10.2014 – 3 CE 14.1357 juris Rn. 12; B.v. 23.2.2015 – 3 CE 15.172 – juris Rn. 13; B.v. 22.9.2015 – 3 CE 15.1042, juris Rn. 22).
Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht auch nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als innerbehördliche Verfahrenshandlung i.S. von § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist. Denn sie kann i.S.d. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH B.v. 6.10.2014, a.a.O., juris Rn. 13; B.v. 23.2.2015, a.a.O., juris Rn.14). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls – also ohne selbständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns – die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend auf Grund der Aufforderung vom 27. März 2018 an die Antragstellerin, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, zu bejahen.
Eine Erledigung ist durch die Aufhebung des für den 17. April 2017 anberaumten Untersuchungstermins nicht eingetreten, da die grundlegende Anordnung vom 27. März 2018, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, weiterhin streitbefangen ist (vgl. BayVGH, B.v. 8.1.2013 – 3 CE 11.2345, juris Rn. 18; VG München, B.v. 11.8.2017 – M 5 E 17.2578, juris Rn. 28).
Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Denn bei summarischer Prüfung erweist sich die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 27. März 2018 als rechtswidrig.
Eine auf Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG gestützte Untersuchungsanordnung muss – erstens – wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.
Nach der genannten Bestimmung ist die Behörde zur Anordnung einer ärztlichen Untersuchung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betreffende Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerwG, U.v. 30.5.2013 – 2 C 68/11 – juris Rn. 19).
Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. BVerwG, U.v. 23.10.1980 – 2 A 4.78, Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6; U.v. 26.4.2012 – 2 C 17.10, juris Rn. 19 ff., U.v. 30.5.2013 – 2 C 68.11, juris Rn. 19 ff. m.w.N. und B.v. 10.4.2014 – 2 B 80.13, juris Rn. 9 ff.). Ein etwaiger inhaltlicher Mangel der Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren – etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG – geheilt werden (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O. Rn. 21).
Die Untersuchungsanordnung muss – zweitens – Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., juris Rn. 19; BayVGH, B.v. 9.3.2017 – 3 CE 16.2549, juris Rn. 14; vgl. auch OVG Münster, B.v. 27.11.2013 – 6 B 975/13, ZBR 2014, 141, 142).
Der Antragsgegner hat die Anordnung vom 27. März 2018 maßgeblich auf die erheblichen Fehlzeiten der Antragstellerin ab dem Schuljahr 2014/2015 gestützt. Aus der tabellarischen Aufstellung in der Anordnung ergibt sich, dass die Antragstellerin vom 4. November 2014 bis zum 14. März 2018 an insgesamt 139 Arbeitstagen krankheitsbedingt dem Dienst ferngeblieben ist.
Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 26 Abs. 1 BeamtStG begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren (BVerwG, U.v. 30.5.2013 – 2 C 68/11, juris Rn. 27).
Zur Klärung der Ursachen der häufigen Fehlzeiten der Antragstellerin hätte der Antragsgegner die Antragstellerin deshalb zunächst auffordern müssen, die medizinischen Ursachen für die häufigen Fehlzeiten zu benennen und zum Nachweis entsprechende medizinische Unterlagen vorzulegen.
Durch entsprechende Angaben und Vorlage der die Angaben belegenden ärztliche Unterlagen wäre der Antragsgegner in die Lage versetzt worden, sich nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar zu werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit der Antragstellerin bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.
Sollten Zweifel an der Belastbarkeit der – vom Antragsgegner bei der Antragstellerin noch nicht angeforderten – privatärztlichen Unterlagen zu den Erkrankungen der Antragstellerin an den bisherigen Fehltagen bestehen, ist in Betracht zu ziehen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 UrlV; vgl. BVerwG, B.v. 30.5.2013, a.a.O., juris Rn. 27; B.v. 23.2.2006 – 2 A 12.04, Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).
Sollte die Antragstellerin ihrer rechtlich nicht erzwingbaren Obliegenheit zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung nicht nachkommen, hätte sie es hinzunehmen, dass der Dienstherr nach vergeblichen Aufklärungsbemühungen eine amtsärztliche Untersuchung auf einer geringeren tatsächlichen Erkenntnislage – insbesondere ohne genaue Angaben zu Art und Umfang der Untersuchung – anordnen darf (BayVGH, B.v. 18.2.2016 – 3 CE 15.2768, juris Rn. 29; VG Augsburg, B.v. 17.11.2017 – Au 2 E 17.1550, juris Rn. 21).
Da die Antragstellerin in den letzten sechs Monaten vor Erlass der Anordnung vom 27. März 2018 (nur) an 46 Arbeitstagen (vgl. zur Berechnung: v. Roetteken in Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, 21. Update 11/17, Rn. 99 zu § 26 bei juris) krankheitsbedingt keinen Dienst geleistet hat, findet § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG keine Anwendung, so dass sich auch hieraus die Anforderungen an die Begründung der Anordnung nicht verringern (vgl. VG Berlin, B.v. 23.11.2017 – 28 L 74.17, juris Rn. 22 m.w.N.).
Die Anordnung vom 27. März 2018 erweist sich zudem auch deshalb als rechtswidrig, da der Umfang der durchzuführenden Untersuchung nicht hinreichend bestimmt ist.
Zwar wird in der Anordnung dargelegt, dass eine sozialmedizinische Untersuchung erfolgen soll und deren Umfang auch näher beschrieben. Allerdings enthält der Untersuchungsauftrag an die Medizinische Untersuchungsstelle der Regierung von Mittelfranken vom 27. März 2018, folgende Formulierung:
„Sofern Zusatzuntersuchungen, Zusatzgutachten durch Fachärzte usw. erforderlich sein sollten, sollte dies vorab mit der Personalstelle besprochen werden. Bitte informieren Sie ebenfalls die Beamtin.“
Durch diese nur als Sollvorgabe formulierte Beschreibung des Untersuchungsumfangs wird der medizinischen Untersuchungsstelle die Möglichkeit eingeräumt, in eigener Verantwortung über eine Zusatzuntersuchung zu entscheiden und damit nachträglich – zumindest bei Zustimmung durch den Antragsgegner – den in der Anordnung vom 27. März 2018 festgelegten Untersuchungsumfang zu erweitern. Dies ist jedoch nach dem oben Gesagten nicht zulässig (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013, a.a.O., juris Rn. 22; BayVGH, B.v. 18.2.2016, a.a.O., juris Rn.23).
Dem Antrag war deshalb stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG, wobei die Hälfte des Regelstreitwerts angesetzt wurde (Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 2013).
